Motivarea CCR pentru protocoale secrete dintre Ministerul Public şi SRI : Sunt in afara ordinii constitutionale. SRI nu are atributii judiciare

March 12, 2019
66 Views

Curtea Constituţională a României a publicat motivarea ce vizeză încheierea protocoalelor secrete dintre Ministerul Public şi SRI, după ce a declarat neconsituțional în integralitate protocolul din 2009 și parțial pe cel din 2016.

„Curtea reţine că primul protocol analizat (2009), pe de o parte, se opune şi contracarează politica legislativă a Parlamentului, contrar art. 1 alin. (4) şi art. 61 alin. (1) din Constituţie, a pus instanţele în situaţia de a valorifica acte procesuale/procedurale obţinute în baza protocolului şi nu a legii, contrar art. 124 din Constituţie, a afectat securitatea juridică a persoanei, contrar art. 1 alin. (5) din Constituţie, şi creat riscul încălcării drepturilor şi libertăţilor fundamentale prevăzute de art. 21 alin. (3), art. 23 alin. (1) şi art. 26 din Constituţie, iar, pe de altă parte, a adăugat la prevederile art. 131 alin. (1) şi art. 132 alin. (1) din Constituţie, prin redimensionarea rolului Ministerului Public/statutului procurorului în cadrul procesului penal. În schimb, cel de-al doilea protocol analizat (2016), prin art. 6 alin. (1), art. 7 alin. (1) şi art. 9, a adăugat la prevederile art. 131 alin. (1) şi art. 132 alin. (1) din Constituţie, prin redimensionarea rolului Ministerului Public/statutului procurorului în cadrul procesului penal. O asemenea conduită instituţională a Ministerului Public este contrară loialităţii constituţionale prevăzute de art. 1 alin. (5) din Constituţie, favorizată fiind şi de exercitarea necorespunzătoare de către Parlament a controlului parlamentar asupra activităţii serviciilor de informaţii, prevăzută de art. 65 alin. (2) lit. h) din Constituţie”, se precizează în motivare.
Legat de protocolul din 2016. Curtea constată că Serviciul Român de Informaţii pentru infracţiunile ce vizează securitatea naţională şi cele de terorism este organ de cercetare penală special, conform art.55 alin.(1) lit.c) şi alin.(5) şi (6) din Codul de procedură penală, astfel încât reglementarea unor atribuţii în sarcina acestuia în legătură cu derularea fazei de urmărire penală are un temei legal.

Conform Curții, protocolul din anul 2016 a fost încheiat legal, avându-se în vedere dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr.6/2016 și a prevederii legislative ce stabilește modalitatea de cooperare dintre Serviciul Român de Informații și Ministerul Public.

Vă aprezentăm MOTIVAREA CCR

DECIZIA Nr.26
din 16 ianuarie 2019
asupra cererii de soluționare a conflictului juridic de natură
constituțională dintre Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de
Casație și Justiție, Parlamentul României, Înalta Curte de Casație și Justiție și
celelalte instanțe judecătorești
Valer Dorneanu – preşedinte
Marian Enache – judecător
Petre Lăzăroiu – judecător
Mircea Ştefan Minea – judecător
Daniel Marius Morar – judecător
Mona-Maria Pivniceru – judecător
Doina Livia Stanciu – judecător
Simona-Maya Teodoroiu – judecător
Varga Attila – judecător
Daniela Ramona Marițiu – magistrat-asistent
1. Pe rol se află examinarea cererii de soluționare a conflictului juridic de
natură constituțională dintre Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de
Casație și Justiție, pe de-o parte, și Parlamentul României, Înalta Curte de Casație și
Justiție și celelalte instanțe judecătorești, pe de altă parte, cerere formulată de
Președintele Camerei Deputaților.
2. Cererea a fost formulată în temeiul prevederilor art.146 lit.e) din
Constituție și ale art.11 alin.(l) pct.A lit.e), ale art.34 din Legea nr.47/1992 privind
organizarea și funcționarea Curții Constituționale, a fost înregistrată la Curtea
Constituțională sub nr.8421 din 8 octombrie 2018 și constituie obiectul Dosarului
nr.1494E/2018.
3. La primul termen de judecată din 14 noiembrie 2018, având în vedere
cererea formulată de președintele Camerei Deputaților prin care acesta a solicitat
2
stabilirea unei alte date pentru dezbateri, motivat de faptul că reprezentantul Camerei
Deputaților nu poate fi prezent la ședință, după ascultarea reprezentantului Senatului
și pe cel al Ministerului Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și
Justiție, Curtea a acordat un nou termen de judecată pentru data de 28 noiembrie 2018.
4. Dezbaterile au avut loc în ședința publică din data de 28 noiembrie 2018,
în prezența domnului Florin Iordache – vicepreședintele Camerei Deputaților, a
domnului Cristian Ionescu – consilier în cadrul Cabinetului Președintelui Senatului şi
a doamnei Iuliana Nedelcu – procuror șef al Secției judiciare din cadrul Ministerului
Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, și au fost consemnate
în încheierea de ședință de la acea dată, când Curtea, în temeiul art.57 şi art.58 alin.(3)
din Legea nr.47/1992, pentru o mai bună studiere a problemelor ce formează obiectul
cauzei, a amânat succesiv pronunțarea pentru data de 11 decembrie 2018, respectiv
13 decembrie 2018. La data de 13 decembrie 2018, având în vedere imposibilitatea
constituirii legale a completului de judecată, în temeiul art.58 alin.(1) teza întâi din
Legea nr.47/1992, Curtea a amânat pronunțarea în data de 19 decembrie 2018, când,
în temeiul art.57 şi art.58 alin.(3) din Legea nr.47/1992, pentru o mai bună studiere a
problemelor ce formează obiectul cauzei, Curtea a amânat pronunțarea pentru data de
16 ianuarie 2019, dată la care a pronunțat prezenta decizie.
CURTEA,
având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:
5. Prin Adresa nr.1/3124/LD din 8 octombrie 2018, Președintele Camerei
Deputaților a sesizat Curtea Constituțională cu cererea de soluționare a unui
conflict juridic de natură constituțională dintre Ministerul Public – Parchetul de
pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, pe de-o parte, și Parlamentul
României, Înalta Curte de Casație și Justiție și celelalte instanțe judecătorești,
pe de altă parte.
3
6. Prin cererea formulată, președintele Camerei Deputaților susține că,
prin semnarea a două protocoale, în anii 2009 și 2016, cu Serviciul Român de
Informații, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție
și-a încălcat propriile competențe constituționale și, uzurpând competențele
Parlamentului, a investit Serviciul Român de Informații cu competența de a desfășura
activități specifice organelor de cercetare penală, fapt interzis în mod expres de
legiuitor prin Legea nr.14/1992 privind organizarea și funcționarea Serviciului
Român de Informații.
7. Apreciază că cele două protocoale au un caracter secret astfel că nu au
fost comunicate instanțelor, nu au fost făcute publice și nu au fost publicate în
Monitorul Oficial, ceea ce a condus la: desfășurarea urmăririi penale și strângerea de
probe de către lucrătorii Serviciului Român de Informații și parchete pe baza unor
norme/reguli secrete, care, din punct de vedere juridic, sunt inexistente, atât timp cât
Constituția reglementează strict și expres modul de adoptare și intrare în vigoare a
legilor și condiționează existența acestora de publicarea în Monitorul Oficial;
imposibilitatea persoanelor acuzate de a invoca, pe durata urmăririi penale sau a
judecății, excepțiile nulităților prevăzute de Codul de procedură penală privind modul
nelegal de administrare a probelor, nulități pe care legiuitorul le-a prevăzut în lege în
vederea protejării dreptului constituțional al persoanei la apărare, la un proces
echitabil si la acces efectiv la justiție; imposibilitatea instanțelor de a se pronunța
efectiv pe legalitatea acestor probe, de a le cenzura, din moment ce, în afara
Ministerului Public și a Serviciului Român de Informaţii, conținutul protocoalelor era
necunoscut nu doar celorlalte părți din proces, ci și judecătorilor.
8. Autorul sesizării apreciază că Ministerul Public – Parchetul de pe lângă
Înalta Curte de Casație și Justiție s-a comportat ca un legiuitor interferând, în mod
discreționar, în atributul exclusiv al Parlamentului ca „unică autoritate legiuitoare a
țării”, așa cum este reglementat în art.61 alin.(1) din Constituție.
4
9. În același timp, Ministerul Public, prin acțiunea sa, a adus atingere și
atributului constituțional al Înaltei Curți de Casație și Justiție și al celorlalte instanțe
de judecată, de înfăptuire a justiției, așa cum acesta este definit de art.124 și art.126
din Constituție. Astfel, Ministerul Public a determinat judecătorii să se supună nu doar
legii, ci și unor protocoale de cooperare secretă cu Serviciul Român de Informații.
10. Ca atare, autorul sesizării apreciază că, prin acest comportament,
Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, încălcând
principiul colaborării loiale dintre puterile statului, prin acte obscure, secrete, a
generat un conflict juridic de natură constituțională cu o dublă valență, pe de-o parte,
în raport cu Parlamentul, ca putere legislativă, iar, pe de altă parte, cu Înalta Curte de
Casație și Justiție și cu instanțele judecătorești, ca putere judecătorească.
11. În continuare, evocând jurisprudența Curții Constituționale în materia
conflictului juridic de natură constituțională, autorul sesizării apreciază că cererea
formulată este admisibilă. Arată că sesizarea a fost făcută de președintele Camerei
Deputaților, acesta fiind prevăzut de dispozițiile art.146 lit.e) din Constituție ca
subiect ce poate sesiza instanța de contencios constituțional. Părțile aflate în conflict
se încadrează în categoria „autorităților publice” prevăzute de Titlul III din Legea
fundamentală. Totodată, apreciază că s-a creat o situație litigioasă cu caracter juridic
de natură constituțională a cărei soluționare intră în competența exclusivă a Curții
Constituționale.
12. În continuare, autorul sesizării prezintă un scurt istoric privind „relația
dintre serviciile de informații, inclusiv fosta Securitate, și justiție în perioada
comunistă și după, precum și modul comunist de înfăptuire al justiției”. În prezentarea
istoricului, autorul sesizării face referire la „perioada comunistă până în 1968”,
„perioada comunistă 1968-1989”, „perioada post-comunistă” și la „justiția stalinistă
și justiția democratică”.
5
13. Realizând o scurtă analiză a celor două protocoale, autorul sesizării, în
ceea ce privește Protocolul nr.00750 din 4 februarie 2009, susține că art.1 din acest
act pune semnul egalității între forța legii și forța protocolului. Apreciază că domeniul
cooperării, astfel cum este definit de protocol, excedează cadrului legal, deoarece se
face referire la categoria „infracțiunilor ce au corespondent în amenințările la adresa
siguranței naționale”, distinct de „infracțiuni împotriva siguranței naționale”, precum
și la infracțiunile grave, ce includ o categorie foarte largă de infracțiuni. Arată că,
potrivit protocolului, obiectivul cooperării include “constituirea de echipe operative
comune care să acționeze în baza unor planuri de acțiune comune pentru exercitarea
competențelor specifice ale părților, în vederea documentării faptelor prevăzute la
art.2.” Susține că „documentarea” infracțiunilor înseamnă, în fapt, exercitarea unor
activități specifice organelor de cercetare penală. Art.13 din Legea nr.14/1992, în
forma în vigoare în 2009, prevedea în mod expres ca „Organele Serviciului Român
de Informații nu pot efectua acte de cercetare penală”. Or, Ministerul Public, prin
protocolul încheiat în 2009, a golit de conținut norma emisă de Parlament, acordând
aceste competențe Serviciului Român de Informații în mod secret și în contra voinței
edictate de legiuitor.
14. În continuare, referitor la punerea în executarea a mandatelor de
supraveghere tehnică, autorul sesizării arată că, potrivit Codului de procedură penală
în forma în vigoare în 2009, punerea în executare a mandatelor de supraveghere
tehnică se făcea doar de procuror sau organul de cercetare penală desemnat de acestea.
Organele de cercetare penală erau, la rândul lor, limitativ prevăzute de Codul de
procedură penală, fără ca printre acestea să se numere și cadre din Serviciul Român
de Informații. Arată că denumirea capitolului III din protocol este „Efectuarea
activităților prevăzute de art.911 și art.915 din Codul de procedură penală”, acesta
reglementând procedura de punere în executare a mandatelor de supraveghere
tehnică, într-un mod ce contravine Codului de procedură penală. Susține că
6
„interceptările se realizau de Serviciul Român de Informații, iar transcrierea
interceptărilor nu se făcea în integralitate, așa cum prevedea Codul de procedură
penală, ci doar în parte, în baza unei selecții a Serviciului Român de Informații care
decidea ce convorbiri sunt relevante în cauză și ce nu. Cu alte cuvinte, Serviciul
Român de Informații, în afara oricărui cadru procedural prevăzut de lege, făcea o
primă selecție a probelor, fapt ce avea consecințe deosebit de grave asupra
competenței instanțelor de înfăptuire a justiției cu respectarea garanțiilor unui proces
echitabil”.
15. Susține că art.16 din protocol extinde competența Serviciului Român de
Informații stabilită de lege în cazul efectuării actelor premergătoare.
16. În ceea ce privește Protocolul nr.09472 din 8 decembrie 2016, autorul
sesizării arată că, deși în preambulul acestuia, se menționează că a fost încheiat având
în vedere prevederile cuprinse în Ordonanța de urgență a Guvernului nr.6/2016
privind unele măsuri pentru punerea în executare a mandatelor de supraveghere
tehnică dispuse în procesul penal, în fapt însă, analiza protocolului relevă faptul că
acesta a depășit cu mult cadrul legal, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și
Justiție substituindu-se, din nou, Parlamentului sau Guvernului – în acest caz –, ca
legiuitor delegat.
17. Susține că acest protocol extinde cooperarea Serviciului Român de
Informații cu Ministerul Public dincolo de limitele prevăzute de Ordonanța de urgență
a Guvernului nr.6/2016, în sensul că, pe lângă cooperarea în cazul infracțiunilor
contra securității naționale prevăzute în Titlul X din Codul penal și a infracțiunilor de
terorism, protocolul include și cooperarea dintre cele două instituții în ceea ce privește
infracțiunile săvârșite de cadre militare ale serviciului, conform art.2 lit.a) din
protocol.
18. Protocolul adaugă la lege și permite Serviciului Român de Informații să
acționeze în alte domenii decât cele privind siguranța națională și terorismul, printr-o
7
mențiune clară: „valorificării informațiilor referitoare la săvârșirea infracțiunilor
prevăzute de legislația în vigoare”, prevedere conținută de art.2 lit.b) din protocol.
19. În continuare, autorul sesizării face referire la diverse dispoziții cuprinse
în acest protocol, după cum urmează: art.2 lit.e) stabilește expres „realizarea
atribuțiilor organelor de cercetare penală”, deși legea le limitează foarte mult în cazul
Serviciului Român de Informații; art.11 prevede că Serviciul Român de Informații va
face traducerea unor materiale de interes sau acte de translație, permițând acestuia să
se implice în cercetarea penală; art.18 alin.(2) prevede că în cazul în care una din părți
intenționează valorificarea informațiilor primite, potrivit competențelor proprii, este
obligatorie obținerea acordului prealabil al părții care le-a pus la dispoziție;
cooperarea poate fi extinsă și la alte domenii, fără să existe un cadru legal î acest sens.
20. Referitor la fondul cauzei, autorul sesizării, în ceea ce privește rolul
Ministerul Public, face referire la art.131 și art.132 din Constituție. În ceea ce privește
competențele constituționale și legale ale Ministerului Public, autorul sesizării
menţionează Decizia nr.68 din 27 februarie 2017, par.95 și 96, iar în ceea ce privește
principiul legalității, în baza căruia Ministerul Public își desfășoară activitatea, face
referire la Decizia nr.475 din 27 iunie 2017, par.36.
21. Susține că motivul pentru care procurorilor li s-a acordat statutul de
magistrat nu a fost acela de a face vreo favoare acestei categorii profesionale, ci
asigurarea cetățenilor că au în procurori veritabili apărători ai ordinii de drept, capabili
să le apere drepturile și libertățile fundamentale, în mod imparțial, și nu simpli slujbași
ai statului, ce apără interesele acestuia.
22. Una din cele mai importante competențe ale Ministerului Public este,
potrivit art.132 din Constituție, aceea de a apăra ordinea de drept. În virtutea acestei
prerogative constituționale de apărare a ordinii de drept se recunoaște, de pildă,
calitatea procesuală activă a procurorului în litigiile de contencios administrativ,
potrivit art.1 alin.(5) din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004.
8
23. În continuare, invocând cele statuate de Curtea Constituțională în
Decizia nr.68 din 3 februarie 2005, Decizia nr.171 din 2 martie 2010, și Decizia
nr.839 din 8 decembrie 2015, par.21, autorul sesizării arată că rolul constituțional al
Ministerului Public, în exercitarea atribuțiilor constituționale de apărare a ordinii de
drept și a drepturilor și libertăților cetățenilor, îl obligă să fie el primul care să se
asigure că astfel de norme secrete care încalcă Constituția și legea nu produc efecte
juridice, deoarece sunt singura autoritate de rang constituțional care are competența
și obligația constituțională de a „apăra ordinea de drept”.
24. Or, Ministerul Public s-a derobat deliberat de această obligație, fapt ce
dă, suplimentar, și o valență de conflict constituțional negativ situației expuse, definit
ca „declinarea competenței sau refuzul de a îndeplini anumite acte care intră în
obligațiile lor”.
25. În ceea ce privește conflictul dintre Ministerul Public și Parlament,
autorul sesizării face referire la jurisprudența Curții Constituționale menţionând
Decizia nr.63 din 8 februarie 2017, par.87, 88, 110 şi 111, precum şi Decizia nr.68
din 27 februarie 2017, par.95, 96, 120 și 125. Totodată, cu privire la atribuțiile
procurorului general, autorul sesizării invocă Decizia nr.611 din 3 octombrie 2017,
par.69 și 107.
26. Având în vedere deciziile instanței de contencios constituțional invocate,
autorul sesizării apreciază că întreaga activitate a Ministerului Public, inclusiv
activitatea de conducere și supraveghere a cercetării penale, se desfășoară strict în
condițiile legii. Pe de altă parte, legea este adoptată de Parlament, ca singură autoritate
legiuitoare a țării. Or, prin încheierea acestor protocoale secrete ce a reglementat
activitatea de cercetare penală a Parchetului în afara Codului de procedură penală și
a altor legi speciale, Ministerul Public, pe de o parte, și-a încălcat limitele și obligațiile
constituționale, iar pe de altă parte și-a depășit limitele constituționale, încălcând într-
9
un mod brutal, subversiv și ascuns competențele Parlamentului, cu consecințe directe
inclusiv în planul drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor.
27. Ca atare, în mod neîndoielnic, după cum rezultă din cele de mai sus, prin
încheierea acestor protocoale secrete, care adaugă sau modifică legea, Ministerul
Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, pe de o parte, și-a
încălcat propriile competențe constituționale, iar, pe de alta, și-a atribuit competențe
ce țin de sfera puterii legislative, edictând norme cu privire la modul de desfășurare a
procesului penal, atribuție ce aparține exclusiv legiuitorului.
28. Susține că efectele semnării celor două protocoale continuă să se producă
atât în proceduri judiciare în curs de desfășurare, cât și în cele finalizate. Arată că, în
cazul procedurilor judiciare deja finalizate, efectele acestor protocoale secrete dintre
Ministerul Public și Serviciul Român de Informații – materializate prin hotărâri
judecătorești ce au avut în vedere probe strânse în baza acestor protocoale secrete –
se produc în continuare asupra persoanelor judecate definitiv.
29. În concluzie, autorul sesizării apreciază că, în procesele penale, în loc să
se aplice strict legea adoptată de Parlament, promulgată de Președinte și publicată în
Monitorul Oficial, s-au aplicat și încă se aplică, în baza acestor protocoale secrete
dintre Ministerul Public și Serviciul Român de Informaţii, norme procedurale penale
emise prin abuz de putere, autoritatea Parlamentului de unic organ legiuitor al țării
fiind așadar, în mod neîndoielnic, uzurpată.
30. În ceea ce privește conflictul dintre Ministerul Public și Înalta Curte de
Casație și Justiție și celelalte instanțe, autorul sesizării susține că înfăptuirea justiției
și restrângerea drepturilor și libertăților cetățenilor nu s-a mai făcut doar în numele
legii, care este publică, ci și a protocoalelor secrete.
31. Arată că înfăptuirea justiției este subsumată acestor trei principii
constituționale fundamentale: garantarea drepturilor și libertăților, separația puterilor
și obligativitatea respectării Constituției și legii (domnia legii). Conform Constituției,
10
pentru ca un act normativ să aibă valoare de lege este necesar să îndeplinească două
condiții minimale și imperative: să fie emis de puterea legiuitoare, ordinară sau
delegată, și să fie publicată. Niciun act normativ secret nu poate crea obligații în
sarcina cetățenilor sau nu le poate știrbi acestora drepturi recunoscute de lege. Niciun
act de procedură și nicio activitate de judecată nu poate fi făcută în afara legii, în
temeiul unor norme secrete, fără a încălca însuși fundamentul constituțional al
înfăptuirii justiției, al statului de drept și al separației puterilor în stat.
32. Or, Ministerul Public a încălcat principiul colaborării loiale dintre
puterile statului, punând Înalta Curte de Casație și Justiție și instanțele de judecată în
situația de a judeca persoane fără a cunoaște nici normele și nici modalitatea concretă
pe baza cărora s-au administrat probatorii pe parcursul urmăririi penale, ca urmare a
încheierii acestor protocoale secrete. Astfel, ca urmare a acțiunii Ministerului Public,
au fost anchetate persoane, cu restrângerea şi încălcarea drepturilor lor fundamentale,
fără să fi știut că li se aplică alte norme decât cele din Codul de procedură penală, că
sunt anchetate de către alte organe decât cele prevăzute de lege și fără a avea
posibilitatea să conteste probele acuzării pentru vicii de legalitate.
33. În continuare, susține că secretizarea acestor protocoale încheiate cu
Serviciul Român de Informații și desfășurarea urmăririi penale de către Ministerul
Public în baza lor a pus persoanele acuzate în imposibilitatea de a se apăra cu privire
la legalitatea probelor administrate în baza acestor protocoale. Or, în jurisprudența sa,
Curtea Constituțională a subliniat repetat importanța respectării dreptului la apărare
ca și componentă esențială a dreptului la un proces echitabil și, implicit, a înfăptuirii
justiției.
34. Susține că, din acest punct de vedere, utilizarea unor protocoale secrete
de „cooperare” dintre Ministerul Public și Serviciul Român de Informații în
activitatea de cercetare penală și implicarea unor servicii de informații ce nu aveau,
potrivit legii, dreptul de a face astfel de acte, a încălcat în mod grav principiul egalității
11
de arme. Invocând jurisprudența Curții Constituționale referitoare la principiul
egalității de arme, autorul sesizării apreciază că prima condiție pentru ca persoana
acuzată să aibă posibilitatea veritabilă, adecvată și suficientă de a contesta legalitatea
probatoriilor produse în faza „instrucției” penale este aceea de a cunoaște cine și cum
a făcut probatoriul, și în temeiul căror norme procedurale. Or, câtă vreme aceste
norme erau secrete și completau sau chiar dispuneau contrar Codului de procedură
penală, este evident că dreptul fundamental al acestora la apărare și, implicit, la
înfăptuirea justiției în coordonatele fixate de Constituție și lege a fost încălcat.
35. În continuare, autorul sesizării susține că instanțele judecătorești nu șiau putut exercita funcția de înfăptuire a justiției în mod efectiv și deplin, deoarece nici
acestea nu au avut cunoștință de existența protocoalelor și, implicit, nu au avut acces
la conținutul lor. Apreciază că Ministerul Public ar fi trebuit să respecte principiul
colaborării loiale între instituții, și să trimită aceste protocoale instanțelor, pentru ca
judecătorii care judecau acest tip de cauze să fi avut cunoștință de conținutul lor, în
acord cu principiul necesității de a cunoaște, prevăzut de art.3 lit.c) din Hotărârea
Guvernului nr.585/2002 pentru aprobarea Standardelor naționale de protecție a
informațiilor clasificate în România. Susține că legiuitorul a stabilit în Codul de
procedură penală diverse sancțiuni în cazul în care măsurile sau actele din cursul
urmăririi penale sunt încheiate de un organ necompetent, cu depășirea competențelor
sale sau cu încălcarea legii, însă pentru ca aceste sancțiuni să poată fi discutate și,
eventual, aplicate, prima condiție era ca instanța să fi avut cunoștință de existența
acestor depășiri de competență, pentru ca ulterior să fi putut dispune cu privire la ele.
36. Or, secretizarea acestor protocoale reprezintă o acțiune vădit
neconstituțională, prin care Ministerul Public a împiedicat instanțele să își
îndeplinească atributul constituțional de înfăptuire a justiției. Aceasta deoarece,
exigențele constituționale ale înfăptuirii justiției sunt îndeplinite doar atunci când
12
judecătorul are posibilitatea de a efectua un control real și efectiv asupra tuturor
chestiunilor litigioase, inclusiv legalitatea probelor.
37. Apreciază, în continuare, că, în baza acestor protocoale, procurorii
împreună cu ofițerii Serviciului Român de Informații, au făcut ei înșiși o preselecție
a probelor, au înlăturat fizic din dosarul penal probe la libera lor apreciere, pe care leau considerat „nerelevante”, probe care nu mai pot fi cenzurate niciodată de un
magistrat independent. Procedând în acest mod ei s-au substituit judecătorului,
singurul chemat să facă o analiză obiectivă asupra probelor, a tuturor probelor, să le
rețină sau să le înlăture, fie efectiv, fizic, atunci când sunt nule, fie prin motivare,
arătând de ce nu le are în vedere la conturarea stării de fapt și la stabilirea adevărului
în cauză.
38. Apreciază că nu poate exista o activitate de judecată liberă, supusă doar
legii, atât timp cât procurorii și ofițerii Serviciului Român de Informații îi prezintă
judecătorului doar o parte a adevărului, bazată pe probele selectate de ei, manipulând
practic probele și, implicit, cursul procesului, astfel că instanțele nu au putut să judece
în mod independent și imparțial, așa cum prevede Constituția.
39. Așa fiind, autorul sesizării susține că există un conflict juridic de natură
constituțională între Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație
și Justiție, pe de-o parte, și Parlamentul României, Înalta Curte de Casație și Justiție
și celelalte instanțe judecătorești, pe de altă parte, ce trebuie soluționat de instanța de
contencios constituțional.
40. În temeiul art.35 alin.(1) din Legea nr.47/1992, au fost solicitate punctele
de vedere ale părților aflate în conflict asupra conținutului conflictului și a
eventualelor căi de soluționare a acestuia.
41. Senatul, cu adresa nr.XXXV/5206 din 22 octombrie 2018, înregistrată
la Curtea Constituțională cu nr.8879 din 23 octombrie 2018, a transmis punctul de
vedere asupra conținutului conflictului și a eventualelor căi de soluționare a acestuia.
13
Astfel, Senatul arată că, potrivit art.124 alin.(1) din Legea fundamentală, justiția se
înfăptuiește în numele legii, or protocoalele la care se referă autorul sesizării sunt acte
juridice infralegale care reglementează ilegitim raporturi rezervate prin Constituție
voinței legislative organice a Parlamentului.
42. Un alt principiu constituțional este independența judecătorilor, or
judecătorii sunt chemați, potrivit protocoalelor secrete încheiate între o structură a
Ministerului Public și Serviciul Român de Informații, să evalueze probe obținute
ilegal de procurori. Tot astfel, Constituția prevede la art.132 alin.(1) că procurorii își
desfășoară activitatea potrivit principiului legalității și al imparțialității, or
protocoalele produc efecte juridice inferioare legii, ca act de voință suverană adoptat
de reprezentanții națiunii.
43. Cu privire la admisibilitatea sesizării, se arată că instanța de contencios
constituțional a fost sesizată de un subiect de drept prevăzut de dispozțițiile art.146
lit.e) din Constituție. Conflictul dedus Curții Constituționale este un conflict juridic
între autorități publice prevăzute în Titlul III al Constituției, și are un evident caracter
constituțional.
44. Cu privire la conținutul celor două protocoale de colaborare între
Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și Serviciul Român de
Informații, Senatul apreciază că anumite prevederi ale acestora se referă la domenii
ale vieții sociale rezervate reglementării prin norme juridice cu forță juridică. Făcând
referire la dispozițiile Legii nr.14/1992, se susține că legiuitorul a stabilit, dar a și
condiționat cadrul de colaborare a Serviciului Român de Informații cu Ministerul
Public.
45. Se susține că protocoalele în discuție reprezintă o derogare de la
prevederile art.57 alin.(2) din Codul de procedură penală, astfel cum a fost modificat
prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr.6/2016, această derogare reprezentând, în
parte, conținutul conflictului juridic de natură constituțională pe care urmează să-l
14
constate și soluționeze Curtea Constituțională. Senatul apreciază că într-o societate
democratică, toate măsurile de cercetare penală trebuie prevăzute în documente
publice, pentru a se permite celor anchetați sau cercetați să-și exercite dreptul la
apărare garantat în Constituție.
46. În continuare, Senatul arată că, prin Hotărârea nr.140/6 februarie 2014,
Consiliul Superior al Magistraturii a stabilit, între altele, că accesul judecătorilor la
informații clasificate secret de stat sau secret de serviciu este garantat, potrivit art.7
alin.(4) din Legea nr.182/2002 privind protecția informațiilor clasificate, cu condiția
semnării unui angajament scris de păstrare a secretului, prevăzut la art.7 alin.(4),
respectiv, art.36 alin.(3) din aceeași lege [art.2 alin.(2) din hotărâre]. Senatul
apreciază că informațiile secrete aflate în dosarele de judecată – la care se referă
hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii – nu erau altele decât probele obținute
ca urmare a aplicării protocolului încheiat în 2009 între Ministerul Public și Serviciul
Român de Informații. Astfel, judecătorii au putut avea acces la aceste probe (secrete
de stat sau secrete de serviciu) în temeiul art.7 alin.(4) lit.f) din Legea nr.182/2002,
cu obligația de a păstra secretul informațiilor clasificate, asumată prin semnarea unui
angajament de confidențialitate. Nu au avut însă acces la studierea probelor respective
tocmai persoanele puse sub acuzare și apărătorii acestora, decât dacă dețineau un
certificat ORNISS. Cum nici nu se putea pune problema unui astfel de certificat, este
de presupus că persoanele respective au fost judecate pe baza unui probatoriu pe care
nu au putut să-l conteste prin mijloace procedurale legale.
47. În ceea ce privește protocolul semnat la data de 8 decembrie 2016,
Senatul apreciază că acesta stă la baza continuării implicării ofițerilor Serviciului
Român de Informații în activități de cercetare penală rezervate prin Codul de
procedură penală procurorului [a se vedea art.2 lit.b) din protocolul menționat].
Senatul apreciază că, prin art.6 alin.(1) din protocol se stabilește un raport de
subordonare a procurorilor față de ofițerii Serviciului Român de Informații, care
15
îndeplinesc atribuții de organ de cercetare penală specială ceea ce le afectează
independența reglementată de Legea nr.304/2004.
48. Totodată, atribuția ofițerilor Serviciului Român de Informații, prevăzută
în art.11 din protocolul încheiat în 2016, de a asigura traducerea unor documente
aflate în dosarul cauzelor aflate în curs de urmărire penală și chiar de a efectua lucrări
de expertiză în laboratoare de specialitate are ca rezultat atragerea acestora în
cercetarea penală propriu-zisă.
49. Cu privire la rolul constituțional al Ministerului Public și la afectarea
acestuia de către prevederile celor două protocoale, Senatul arată că acesta este stabilit
prin dispozițiile art.131 și art.132 din Constituție, prin Legea nr.303/2004 privind
statutul judecătorilor și procurorilor și, respectiv, precum și prin Legea nr.304/2004
privind organizarea judiciară.
50. Susține că procurorii, ca resursă umană a Ministerului Public, au
îndatorirea de reprezentare a intereselor generale ale societății, de a apăra ordinea de
stat, precum și drepturile și libertățile cetățenești. Principiile pe baza cărora este
reglementată și trebuie să se desfășoare activitatea tuturor procurorilor sunt: principiul
legalității, principiul imparțialității și principiul controlului ierarhic. În exercitarea
rolului său constituțional și a competențelor ce-i revin din Codul de procedură penală,
procurorul este, deopotrivă, un acuzator al persoanelor care încalcă valorile ocrotite
de stat prin mijloace penale și, totodată, un apărător al drepturilor și libertăților
cetățenilor, inclusiv al drepturilor judiciare ale persoanelor urmărite penal sau aflate
în cursul procesului penal. Potrivit Legii nr.304/2004, procurorul este independent în
relațiile cu instanțele judecătorești, precum și cu celelalte autorități publice.
51. Astfel, Senatul apreciază că, prin cele două protocoale încheiate de
Ministerul Public cu Serviciul Român de Informații, statutul magistraților procurori
este afectat considerabil. În plus, procurorii sunt obligați să respecte dispozițiile celor
16
două protocoale prin care li se stabilesc atribuții, deși reglementarea activității
acestora este de domeniul legii organice.
52. Cu privire la conflictul juridic de natură constituțională între Ministerul
Public și Parlament, Senatul susține că, prin semnarea celor două protocoale,
Ministerul Public a uzurpat în mod grav și repetat competența legislativă a
Parlamentului. În acest context, arată că Ministerul Public nu exercită o funcție de
reprezentare a statului român, astfel că nu avea dreptul să încheie astfel de protocoale
secrete de colaborare cu alte autorități publice și prin care se stabileau norme rezervate
legii organice. Invocă, în acest sens, Decizia Curții Constituționale nr.63 din 8
februarie 2017, par.110, în care Curtea a reținut că Ministerul Public nu are vreun rol
în activitatea de elaborare a actelor normative.
53. Față de cele arătate, Senatul apreciază că există un conflict juridic de
natură constituțională între Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de
Casație și Justiție, pe de o parte și Parlamentul României, Înalta Curte de Casație și
Justiție și celelalte instanțe judecătorești, pe de altă parte, conflict generat de semnarea
de către Ministerul Public și Serviciul Român de Informații a unor protocoale secrete,
prin care se stabilesc reguli de procedură și atribuții ale ofițerilor Serviciului Român
de Informații cu valoare și forță juridică infralegală.
54. Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și
Justiție, cu adresa nr.2439/C/3403/III-13/2018, înregistrată la Curtea Constituțională
cu nr.8869 din 22 octombrie 2018, a transmis punctul de vedere asupra conținutului
conflictului și a eventualelor căi de soluționare a acestuia.
55. Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și
Justiție apreciază că sursa pretinsului conflict vizează o conduită plurală care, din
perspectiva elementelor materiale (atât acte comisive, cât și acte omisive), subiective
și al urmărilor produse, ar fi lezat competențele constituționale aparținând a două
autorități și care, în același timp, ar reprezenta și neîndeplinirea unei competențe
17
constituționale a autorului pretinsului conflict, astfel încât cererea formulată de
președintele Camerei Deputaților privește două conflicte juridice de natură
constituțională între autorități publice.
56. Astfel, pe de o parte, ar fi conflictul dintre Parlament și Ministerul Public
– Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție generat de faptul că
Ministerul Public, prin încheierea protocoalelor, ar fi legiferat calitatea de organ de
cercetare penală a Serviciului Român de Informații, conflict între puterea legislativă
și o componentă a autorității judecătorești, ca autorități prevăzute de titlul III din
Constituție (conduită comisivă).
57. Pe de altă parte ar fi conflictul dintre Înalta Curte de Casație și Justiție –
instanțele judecătorești și Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de
Casație și Justiție generat de neaducerea la cunoștința acestora (caracterul clasificat)
a protocoalelor încheiate/a conținutului lor, conflict între puterea judecătorească și o
componentă a autorității judecătorești, de asemenea, autorități prevăzute de titlul III
din Constituție (conduită omisivă).
58. Ambele presupuse conflicte ar avea și o dimensiune comună – încălcarea
principiului separației puterilor în stat, al colaborării loiale, precum și omisiunea
îndeplinirii rolului constituțional al Ministerului Public.
59. Precizând trăsăturile conflictului juridic de natură constituțională, astfel
cum acestea reies din jurisprudența Curții Constituționale, Ministerul Public
subliniază că aceste trăsături trebuie îndeplinite cumulativ și nicidecum alternativ,
neîndeplinirea vreuneia dintre ele fiind, ab initio, o cauză de respingere a sesizării.
Arată că, în acest sens s-a pronunțat Curtea prin Decizia nr.108 din 5 martie 2014,
pct.V.
60. Totodată, Ministerul Public învederează că instanța de contencios
constituțional a statuat că neîndeplinirea unor obligații de sorginte legală nu generează
automat un conflict juridic de natură constituțională, întrucât eventuala ignorare a unei
18
astfel de competențe a unei instituții sau autorități publice, fie ea nominalizată în chiar
Titlul III al Constituției României, nu reprezintă eo ipso o problemă de
constituționalitate, ci una de legalitate, pentru că raportul acestora poate fi cenzurat în
fața instanțelor de judecată, sesizate prin proceduri specifice. Intervenția Curții devine
legitimă doar atunci când autoritățile și instituțiile publice menționate în Titlul III din
Constituție ignoră sau își asumă competențe constituționale de natură a crea blocaje
ce nu pot fi înlăturate în alt mod. Aceasta este esența unui conflict juridic de natură
constituțională (Decizia nr.901 din 17 iunie 2009, Decizia nr.270 din 10 martie 2008
şi Decizia nr.1525 din 24 noiembrie 2010).
61. Astfel, Ministerul Public solicită Curții să constate, pe de o parte, că
conflictul juridic nu rezidă în mod direct în norma constituțională pretins încălcată, ci
se pune în discuție modalitatea concretă de îndeplinire a unor obligații de sorginte
legală și că, pe de altă parte, aceleiași conduite comisive (materializată prin încheierea
celor două protocoale) nu li se poate stabili, concomitent, calitatea de cauze
generatoare a două conflicte de competență constituțională – în sens negativ (raportat
la propria competență a Ministerului Public) și două în sens pozitiv (raportat la
competența Parlamentului și a instanțelor judecătorești).
62. În continuare, se arată că este pusă în discuție încheierea unor protocoale
de colaborare inter-instituționale ale căror părți sunt Ministerul Public și Serviciul
Român de Informații și prin care primul ar fi conferit celui de al doilea
calitatea/competența de organ de cercetare penală, respectiv Serviciul Român de
Informații s-ar fi manifestat ca un astfel de organ. Astfel, Ministerul Public apreciază
că prin sesizarea formulată este vizată și conduita Serviciului Român de Informații ca
sursă generatoare a presupusului conflict.
63. Din această perspectivă, se subliniază faptul că activitatea Serviciului
Român de Informații este organizată și coordonată de Consiliul Suprem de Apărare a
Țării, fiind controlată de cele două Camere ale Parlamentului, în ședință comună,
19
respectiv prin Comisia comună permanentă a Camerei Deputaților și Senatului pentru
exercitarea controlului parlamentar asupra activității Serviciului Român de
Informații. De asemenea, potrivit art.2 din Legea nr.415/2002 privind organizarea şi
funcţionarea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, Parlamentul examinează și
verifică activitatea Consiliului Suprem de Apărare a Țării.
64. În continuare, Ministerul Public invocă jurisprudența Curții
Constituționale referitoare la controlul parlamentar asupra unor autorități publice,
rolul comisiilor parlamentare permanente, de anchetă ori speciale şi la exercitarea
funcției de control a Parlamentului, jurisprudență reflectată în Decizia nr.206 din 3
aprilie 2018, Decizia nr.611 din 3 octombrie 2017, Decizia nr.209 din 7 martie 2012
şi Decizia nr.45 din 30 ianuarie 2018. În acest context, arată că o constantă a
rapoartelor de activitate ale Serviciului Român de Informații, întocmite în perioada
2009-2014, este dimensiunea de informare şi sesizare a organelor de cercetare şi
urmărire penală, de cooperare inter-instituțională, inclusiv pe relația cu Ministerul
Public, precum şi analiza efectuată în cadrul acestor rapoarte, prezentate
Parlamentului, a gradului de valorificare a rezultatelor muncii de informații
65. Având în vedere aceste aspecte, Ministerul Public apreciază că se
impune reconsiderarea cadrului procesual configurat prin cererea de sesizare a
conflictului juridic de natură constituțională în sensul constatării calității de parte a
Parlamentului, alături de Ministerul Public, în conflictul cu Înalta Curte de Casație și
Justiție. Conduita Parlamentului generatoare a conflictului, apreciază Ministerul
Public, constă în neexercitarea sau exercitarea necorespunzătoare de către Parlament
a propriilor atribuții constituționale privind controlul parlamentar asupra activității
Serviciului Român de Informații, ceea ce a condus la neobservarea și nesancționarea
presupusului comportament de organ de cercetare penală al Serviciului și, prin
urmare, la împiedicarea înfăptuirii justiției. Mai mult, dacă Parlamentul și-ar fi
îndeplinit atribuția constituțională menționată este de presupus că ar fi identificat din
20
timp situația pe care, prin sesizarea prezentă, o caracterizează ca arbitrară ori contra
legii și ar fi fost în măsură ca, prin colaborarea loială cu toate autoritățile implicate
(inclusiv Ministerul Public), să o remedieze.
66. În ceea ce privește criticile formulate, Ministerul Public învederează că
anumite susțineri ale autorului sesizării (de exemplu cele referitoare la „perioada
stalinistă a justiției”) sunt nerelevante în contextul analizei Curţii Constituţionale.
67. Referitor la cele două protocoale, Ministerul Public arată că protocoalele
de cooperare au avut scopul stabilirii unui angajament de cooperare pentru atingerea
unor obiective comune, astfel cum acestea sunt stabilite de cadrul normativ în vigoare,
precum și misiunea de a standardiza proceduri de lucru riguroase care să permită
auditarea exercitării atribuțiilor legale.
68. În continuare, invocând cele statuate de Curtea Constituțională în
Decizia nr.611 din 3 octombrie 2017, par.109 și 110, Ministerul Public arată că
cooperarea loială interinstituţională, poate fi realizată și prin mijloace extra legem,
încheierea unor protocoale în acest scop fiind acceptată. Mai mult, Curtea a arătat că
aceste protocoale de colaborare/cooperare constituie acte extrajudiciare ce nu pot fi
asimilate cu procedura judiciară în sine, drept care au şi o expresie normativă
distinctă; ele nu se identifică în vreun fel cu procedura judiciară civilă sau penală,
aceasta desfăşurându-se în limitele Codurilor de procedură civilă sau penală (Decizia
nr.45 din 30 ianuarie 2018, par.133).
69. În continuare, Ministerul Public se referă la natura juridică a
protocoalelor, apreciind că aceasta nu poate fi stabilită prin simpla folosire a
sintagmei „abrogare”, în sensul stabilirii unor valențe normative acestora. Făcând
referire la dispozițiile Codului civil, apreciază că este de evitat interpretarea unor
clauze din convenții prin desprinderea lor din context; o clauză nu poate fi izolată,
pentru ca, mai apoi, exclusiv pe baza sa, să fie stabilită natura juridică a actului,
independent de concluzia ce s-ar desprinde din examinarea actului, ca un întreg.
21
70. Referitor la clasificarea protocoalelor, Ministerul Public arată că aceasta
a fost stabilită de către Serviciul Român de Informații, în conformitate cu dispozițiile
art.17 lit.f) și g), art.19 lit.a), pct.7 și pct.13, art.19 lit.b), art.24 alin.(7) și alin.(8) din
Legea nr.182/2002, precum și cu dispozițiile art.10 și art.17 alin.(1) din Hotărârea
Guvernului nr.585/2002, precum și cu atribuțiile specifice ale acestei instituții,
prevăzute de Legea nr.14/1992 și de Legea nr.51/1991 privind securitatea națională a
României. Susține că Ministerul Public a respectat nivelul de secretizare stabilit de
Serviciul Român de Informații și a gestionat cele două protocoale cu respectarea
regulilor prevăzute de capitolul 3 din Standardele naționale de protecție a
informațiilor clasificate în România.
71. Arată că protocolul se putea comunica altor persoane sau instituții numai
cu respectarea principiului „necesității de a cunoaște”, care înseamnă că nici o
persoană nu este îndreptăţită doar prin rang, funcţie sau certificat de securitate să aibă
acces la informaţii clasificate și că numărul persoanelor care au acces la informaţii şi
documente clasificate trebuie restrâns la cele ale căror activitate şi îndatoriri
profesionale impun lucrul cu astfel de informaţii. Prin urmare, protocolul a fost
comunicat numai unităților de parchet cu respectarea acestui principiu. Se arată că în
toate cazurile în care avocații, judecătorii sau alte instituții au justificat „necesitatea
de a cunoaște” a protocoalelor sau a altor documente clasificate, respectiv s-a motivat
și justificat că sunt necesare pentru realizarea atribuțiilor de serviciu într-o anumită
cauză, acestea au fost comunicate solicitanților. Susține că o schimbare a legislației a
intervenit prin art.I pct. 9 din Legea nr.242/2018 pentru modificarea și completarea
Legii nr.303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor. Astfel, doar după
intrarea în vigoare a Legii nr.242/2018, pentru actele de cooperare, de genul celor
care fac obiectul sesizării, prin derogare expresă de la art.12 din Legea nr.544/2001,
există o interdicție expresă de clasificare, precum şi o obligație legală expresă ce are
ca obiect declasificarea actelor încheiate anterior intrării în vigoare a legii.
22
72. Apreciind că acestea conturează contextul legislativ care a stat la baza
încheierii celor două protocoale, Ministerul Public enumeră o serie de acte normative.
De asemenea, apreciază că există o corelație juridică între amenințările la adresa
securității naționale și infracțiunile prevăzute de Codul penal ce conturează domeniul
de aplicare al protocoalelor. Arată că Legea nr.51/1991 stabilește în art.3 faptele,
situațiile și stările de fapt ce constituie amenințări la adresa securității naționale, la
care se adaugă amenințările de terorism prevăzute de Legea nr.535/2004. Aceste
amenințări pot fi reunite în raport cu domeniile în care se manifestă și cu valorile
concrete pe care le pot periclita în mai multe grupe și, totodată, pot fi corelate cu
faptele prevăzute de Codul penal.
73. Susține că stabilirea existenței unei fapte cu privire la care există date și
informații pe baza cărora poate fi considerată amenințare la adresa securității
naționale este condiționată de cunoașterea profundă și exactă a situației de fapt, pe
baza unor informații convingătoare, precum și de stabilirea normei juridice aplicabile
acelei situații de fapt. Evaluarea juridică a faptelor cuprinde două laturi care derivă
din relația dintre amenințare și infracțiune constând, pe de o parte, în constatarea
existenței amenințării, iar, pe de altă parte, în stabilirea, dacă este cazul, a
corespondentului juridic penal, atunci când aceasta are sau a dobândit caracter
infracțional. Față de aceste aspecte, care reflectă legătura juridică dintre amenințările
la adresa securității naționale și infracțiunile prevăzute de Codul penal, Ministerul
Public apreciază că se poate concluziona că protocoalele, prin domeniile de cooperare
stabilite, nu extind competențele instituționale ale Ministerului Public și nici pe cele
ale Serviciului Român de Informații.
74. În ceea ce privește protocolul încheiat în anul 2009, Ministerul Public
susține că utilizarea în redactarea art.2 din acest act atât a conceptului de infracțiuni
împotriva securității naționale, cât și a celui de infracțiuni care au corespondent în
amenințările la adresa securității naționale este justificată de rațiuni ce țin de cadrul
23
normativ, precum și de nevoia de a asigura o cât mai exactă corespondență între
definirea/ explicitarea obiectului cooperării și materia vizată de acest obiect. Astfel,
Legea nr.51/1991 utilizează conceptul de amenințări la adresa securității naționale,
fără a norma infracțiuni; în schimb, Codul penal din 1968 normează infracțiunile
contra siguranței statului (Titlul I din Partea specială), iar Codul penal actual
normează infracțiunile contra securității naționale (Titlul X din Partea specială).
Arată că infracțiunile care au corespondent în amenințările la adresa securității
naționale pot fi atât infracțiunile contra siguranței statului (Codul penal din 1968)/
contra securității naționale (Codul penal actual), dar și infracțiuni normate de coduri
ori legi speciale cu alte denumiri marginale. Altfel spus, categoria infracțiunile contra
siguranței statului ori contra securității naționale nu este identică cu cea a
infracțiunilor care au corespondent în amenințările la adresa securității naționale;
neexistând identitate este rațională din punct de vedere juridic precizarea ambelor
categorii.
75. În ceea ce privește folosirea sintagmei „infracțiunile grave”, Ministerul
Public arată că art.911 alin.2 din Codul de procedură penală din 1968 utilizează acest
concept drept condiție pentru dispunerea măsurilor de supraveghere tehnică, doctrina
și jurisprudența în materie stabilind că infracțiunile grave pentru care se poate autoriza
interceptarea și înregistrarea convorbirilor sunt atât acelea prevăzute de art.2 lit.b) din
Legea nr.39/2003, cât și alte infracțiuni grave apreciate prin criteriul pedepsei
prevăzute de lege, al unor circumstanțe incluse în textul incriminator. Această poziție
a fost confirmată de legiuitor care, în redactarea art.139 alin.(2) din Codul de
procedură penală (corespondent actual al art.911 alin.2 din Codul de procedură penală
din 1968), a înlocuit sintagma infracțiuni grave cu sintagma „alte infracțiuni pentru
care legea prevede pedeapsa închisorii de 5 ani sau mai mare”.
76. Totodată, arată că Recomandarea Rec(2005)10 a Comitetului de Miniștri
al Consiliului Europei privind tehnicile speciale de anchetă/ de investigare utilizează
24
conceptul de infracțiuni grave. Această recomandare a fost înlocuită de
Recomandarea Rec(2017)6 care, de asemenea, utilizează noțiunea de infracțiuni
grave fără a o defini, lăsând statelor membre o marjă de apreciere prin care acestea să
stabilească un nivel de gravitate a infracțiunii. Or, dacă documente juridice ale
organizațiilor europene sau internaționale la care România este parte utilizează acest
concept, cu atât mai mult o poate face și Ministerul Public fără să încalce legea.
77. Referitor la „constituirea de echipe operative comune care să acționeze
în baza unor planuri de acțiune comune (…) în vederea documentării faptelor
prevăzute la art.2 din Protocol”, Ministerul Public face referire la art.6 alin.(1), art.8
alin.(1) și art.11 alin.(1) lit.d) din Legea nr.51/1991, potrivit cărora Serviciul Român
de Informații este organ de stat cu atribuții în domeniul securității naționale, care
execută activitate de informații pentru realizarea acesteia, iar informațiile din
domeniul securității naționale pot fi comunicate organelor de urmărire penală, când
informațiile privesc săvârșirea unei infracțiuni.
78. Totodată, face referire la art.66 alin.(2) din Legea nr.304/2004, devenit
art.66 alin.(3) după modificarea intervenită prin Ordonanța de urgență a Guvernului
nr.6/2016, art.14 alin.(3), (4) și (5) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.43/2002,
art.13 alin.(3)-(5) din Legea nr.508/2004 și art.65 alin.(2) din Codul de procedură
penală din 1968.
79. Având în vedere aceste aspecte, apreciază că legislația națională
stabilește obligația autorităților cu atribuții în domeniul securității naționale de a pune
la dispoziția organelor de urmărire penală toate informațiile ce pot constitui probe în
procesul penal, adică obligația legală de a documenta. Prin urmare, existând o
obligație legală, aceasta nu poate fi reproșată Ministerului Public care a menționat-o
în protocol. Mai mult, arată că, potrivit art.11 din Legea nr.14/1992 (anterior
modificării prin Legea nr.255/2013) coroborat cu art.90 alin.2 din Codul de procedură
penală din 1968, activitățile prevăzute la art.9 și 10 se consemnează în acte de
25
constatare care, întocmite cu respectarea prevederilor Codului de procedură penală,
pot constitui mijloace de probă. Astfel, apreciază că, până la intrarea în vigoare, la 1
februarie 2014, a noului Cod de procedură penală, au existat și situații particulare,
prevăzute expres de lege (altele decât cele invocate de autorul sesizării), în care
transpunerea în plan probator a informațiilor obținute de Serviciul Român de
Informații are loc prin actul de constatare întocmit de acesta sau, altfel spus, Serviciul
dobândește legal competență de organ de cercetare penală. Se subliniază că o
asemenea competență i-a fost conferită de lege, şi nu de Ministerul Public.
80. Așadar, art.3 lit.g) din protocol a avut în vedere atribuții legale ale
Serviciului Român de Informații, prevăzute expres și care, în principal, reprezintă
competența acestuia de organ de constatare / sesizare. Cu excepțiile prevăzute de lege
(11 din Legea nr.14/1992 anterior modificării prin Legea nr.255/2013 raportat la
art.90 alin.2 din Codul de procedură penală din 1968, precizate mai sus), actele
organului de constatare nu au decât valoare de acte de sesizare. Fiind doar acte de
sesizare nu constituie procedee probatorii / mijloace de probă / probe și, prin urmare,
nu reprezintă acte de cercetare penală.
81. Apreciază ca un argument în acest sens cele expuse în Rapoartele de
activitate ale Serviciului Român de Informații, inclusiv cele citate de autorul sesizării.
Concluzia legalității activității de cooperare între Ministerul Public și Serviciul
Român de Informații rezultă și din exercitarea controlului parlamentar al activității
Serviciul Român de Informații pentru perioadă vizată de protocol. Astfel, în Raportul
privind concluziile Comisiei comune a Camerei Deputaților și Senatului pentru
exercitarea controlului parlamentar asupra activității Serviciului Român de Informații
în legătură cu Raportul de activitate al Serviciului Român de Informații în anul 2014
s-a consemnat: „Comisia a constatat că Serviciul Român de Informații în 2014 și-a
desfășurat activitatea cu respectarea strictă a prevederilor constituționale, a
reglementărilor naționale în materie, precum și a normelor naționale, comunitare și
26
internaționale referitoare la protecția drepturilor și libertăților fundamentale ale
cetățeanului (…)”. Constatări similare sau chiar identice se regăsesc și în Rapoartele
Comisiei comune care au vizat activitatea Serviciului Român de Informații în anii
2012 și 2011.
82. În continuare, arată că protocolul nu face referire la „echipe mixte”,
obiectivele ce au vizat „planurile comune de acțiune” și „echipele operative
comune” stabilite prin protocol se refereau strict la măsurile de supraveghere tehnică
care erau puse în aplicare de organele de urmărire penală prin folosirea
echipamentelor tehnice ale Serviciului Român de Informații, în condițiile în care, la
data încheierii Protocolului și pe parcursul derulării acestuia, cu excepția Direcției
Naționale Anticorupție, nici o structură de parchet nu avea logistica necesară realizării
efective a măsurilor de supraveghere tehnică. Toate activitățile desfășurate pe
parcursul supravegherii tehnice erau consemnate în scris și se întocmeau „planuri
comune de acțiune”, care nu au vizat alte acte de urmărire penală în afara celor date
expres de lege în competența celor două instituții.
83. Referitor la susținerea potrivit căreia Ministerul Public și Serviciul
Român de Informații ar fi stabilit o procedură de punere în executare a mandatelor de
supraveghere tehnică cu încălcarea Codului de procedură penală în forma în vigoare
în anul 2009, se arată că prin protocol s-a reglementat o procedură de lucru pentru o
practică unitară în această materie, care să asigure confidențialitatea și protecția
informațiilor. Prin încheierea protocolului s-a intenționat instituirea unui mod unitar
de abordare a aspectelor practice (pragmatice și tehnice, iar nu procedurale) ce țineau
de efectuarea interceptărilor, o standardizare a întocmirii și circulației documentelor
de punere în aplicare a actelor de autorizare și a rezultatelor interceptărilor în dosarele
penale.
84. Susține că din coroborarea art.33 din protocol cu dispozițiile art.3 lit.e)
și lit.j), art.14 alin.(2), art.17 alin.(2) din același act rezultă că rolul Serviciului Român
27
de Informații a fost unul circumscris exclusiv sprijinului tehnic acordat Parchetului în
îndeplinirea atribuției acestuia din urmă de a pune în aplicare actele de autorizare
emise potrivit prevederilor art.911-
915 și art.98 din Codul procedură penală. Aceeași
concluzie rezultă și din art.33 alin.(2) și art.34 alin.(1) din protocol. Altfel spus,
procedura practică normată prin protocol nu privea efectuarea unor acte de urmărire
penală de către Serviciul Român de Informații, ci stabilea numai asigurarea suportului
tehnic de către această instituție pentru punerea în executare a mandatelor de
supraveghere tehnică, conform art.912 din vechiul Cod de procedură penală, respectiv
conform art.142 alin.(1) din noul Cod de procedură penală.
85. Învederează că respectarea strictă a legalității a fost constatată și de
Rapoartele privind concluziile Comisiei comune a Camerei Deputaților și Senatului
pentru exercitarea controlului parlamentar asupra activității Serviciului Român de
Informații în legătură cu Raportul de activitate al Serviciului Român de Informații.
De asemenea, învederează că, prin raportul de control nr.1643/IJ/496/SIP/2012 al
Inspecției Judiciare s-a reținut că nu au existat încălcări ale dispozițiilor legale cu
privire la punerea în executare a autorizațiilor de interceptare și nici aspecte care să
contureze depășirea limitelor de competență conferite Serviciului Român de
Informaţii de cadrul normativ în vigoare la acea dată.
86. Susține că Ministerul Public nu a avut posibilitatea de a realiza
activitățile de supraveghere tehnică în mod direct, întrucât nu era reglementat cadrul
legal organizatoric. Deși această posibilitate a fost reglementată prin Ordonanța de
urgență a Guvernului nr.6/2016, posibilitatea nu este nici în prezent materializată,
Ministerul Public fiind în continuare lipsit de suportul logistic necesar. Factorii de
decizie (puterea legiuitoare, executivă) nu au întreprins niciun demers în acest sens.
Or, prin această conduită omisivă, cu ignorarea rolului lor constituțional și al
colaborării loiale, au lăsat să treneze o stare de lucruri cu potențial conflictual și a
cărei rezolvare practică au lăsat-o pe seama Ministerului Public. Apreciază că în cazul
28
existenței unei responsabilități în această chestiune, această responsabilitate este una
comună, așa cum a constatat și Comisia de la Veneția [ CDL –PI(2018)007, Aviz
preliminar din 13 iulie 2018, paragraful 97]. Mai mult, Comisia a menționat că o
revizuire aprofundată a reglementărilor legale privind controlul serviciilor de
informații pare necesară. Or, atât legiferarea, cât și controlul în această materie sunt
atributul exclusiv al puterii legiuitoare, conform Constituției.
87. În ceea ce privește critica art.16 din protocol, potrivit căreia s-ar fi extins
competența Serviciului Român de Informații, contrar dispoziției procesuale,
Ministerul Public arată că art.224 alin.2 din Codul de procedură penală din 1968 se
referă la fapte care constituie, potrivit legii, amenințări la adresa siguranței naționale,
iar art.16 din protocol, prin trimiterea la art.2 din protocol se referă la infracțiunile
împotriva securității naționale, a actelor de terorism, infracțiunilor ce au
corespondent în amenințările la adresa securității naționale. Între cele două categorii
de fapte/ infracțiuni vizate de Codul de procedură penală din 1968 și protocol nu
există niciun fel de diferență conceptuală, singura diferență fiind una de exprimare
care nu poate fi imputată Ministerului Public în condițiile în care nici măcar
legiuitorul nu manifestă unitate și coerență terminologică.
88. Apreciază că art.224 alin.2 din Codul de procedură penală din 1968
trebuie coroborat cu art.3 din Legea nr.51/1991, care reglementează/ definește
amenințările la adresa securității naționale, cu dispozițiile ce reglementează
infracțiunile contra securității naționale reglementate de Codul penal actual și cu
dispozițiile ce reglementează infracțiunile contra siguranței statului reglementate de
Codul penal anterior. În concluzie, apreciază că art.16 din protocol nu extinde
competența Serviciului Român de Informații. Cel mult se poate vorbi de o încercare
de adaptare la realitățile reglementărilor existente în momentul elaborării
protocolului.
29
89. Referitor la protocolul încheiat în anul 2009, Ministerul Public susține
că în analiza caracterului acestuia trebuie avute în vedere toate actele normative
invocate în preambul, inclusiv interpretarea lor coroborată. Astfel, arată că în ceea ce
privește art.2 lit.a) și b) din protocol sunt incidente dispozițiile art.57 alin.(2) prima
frază din Codul de procedură penală, art.27 alin.(1) din Legea nr.14/1992, art.21 din
Legea nr.51/1991, modificată prin Legea nr.255/2013, precum și toate acele dispoziții
legale care prevăd calitatea Serviciului Român de Informații de organ de
constatare/sesizare și care au fost analizate în cele ce preced.
90. Totodată, Ministerul Public subliniază că dispozițiile criticate se referă
la activitățile desfășurate de ambele părți, așa cum o demonstrează denumirea
marginală a art.2 din protocol. În acest context, referirile la identificare, investigare
se referă la atribuțiile Ministerului Public.
91. Referitor la art.3 lit.e) din protocol, Ministerul Public susține că în
sesizarea formulată acestea nu sunt redate complet, fiind, în realitate, vorba de
„realizarea atribuțiilor organelor de cercetare penală speciale”, în concordanță cu
prevederile art.57 alin.(2) din Codul de procedură penală. De asemenea, art.2 lit.e)
din protocol transpune și art.13 fraza a doua din Legea nr.14/1992. Mai mult, art.2
lit.e) din protocol este detaliat în secțiunea a 3-a a protocolului (art.13-17), fiind încă
o dată evident că este vorba exclusiv de transpunerea dispozițiilor menționate, iar nu
extinderea nelegală a competențelor Serviciului Român de Informații.
92. În ceea ce privește comunicarea modului de valorificare a informațiilor
primite de la Serviciul Român de Informații [art.6 alin.(1) din protocol], Ministerul
Public arată că nu poate fi vorba de niciun raport de subordonare, dispozițiile
protocolului reglementând o comunicare ce are strict caracter administrativ, statistic,
fiind destinată evaluării activității.
93. Referitor la traducerea de către Serviciul Român de Informații a unor
„materiale de interes sau acte de translație”, ceea ce, în opinia autorului sesizării ar
30
reprezenta implicarea Serviciului Român de Informații în cercetarea penală,
Ministerul Public arată că autorul sesizării omite redarea corectă a acestui articol,
conform căruia asemenea activitate are loc „prin traducători autorizați, cu respectarea
prevederilor Legii nr.178/1997 ”.
94. În concluzie, apelarea de către Ministerul Public la traducători autorizați,
indiferent de eventuala lor apartenență sau nu la Serviciul Român de Informații,
beneficiază de prezumția de legalitate dată de faptul că aceștia, prealabil, au fost
autorizați de Ministerul de Justiție și figurează pe listele întocmite de acest minister
și comunicate, inclusiv, Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție,
conform art.5 alin.(1) din Legea nr.178/1997.
95. Totodată, Ministerul Public învederează că pot exista situații în care,
determinat de limba din care se impune a fi făcută traducerea, să nu fie posibil decât
apelul la traducători autorizați din cadrul Serviciului Român de Informații (ipoteze de
limbi/dialecte rare); aceeași situație regăsindu-se și în cazul necesității traducerii unor
documente clasificate și care impune pentru traducător condiția deținerii certificatului
ORNISS. De asemenea, se face referire la art.105 alin.(2) din Codul de procedură
penală, care prevede că, „în mod excepțional, în situația în care se impune luarea
urgentă a unei măsuri procesuale sau dacă nu se poate asigura un interpret autorizat,
audierea poate avea loc în prezența oricărei persoane care poate comunica cu cel
ascultat, organul judiciar având însă obligația de a relua audierea prin interpret
imediat ce aceasta este posibilă”.
96. În ceea ce privește susținerea potrivit căreia Ministerul Public poate
valorifica informațiile primite de la Serviciul Român de Informații numai cu acordul
acestei instituții, astfel că procurorul nu mai este singurul titular al acțiunii penale, se
arată că autorul sesizării ignoră faptul că dispoziția ce reglementează acest aspect face
parte din secțiunea privind protecția informațiilor. Or, art.18 alin.(1) din protocol
precizează obligația parchetului de a asigura protecția datelor și informațiilor
31
clasificate pe care Serviciul Român de Informații le trimite în cadrul raporturilor de
cooperare, în scopul prevenirii oricăror riscuri de pierdere, sustragere, acces
neautorizat, divulgare neautorizată sau distrugere a acestora.
97. Astfel, Ministerul Public apreciază că este vorba exclusiv de
date/informații clasificate care se impun a fi valorificate în procesul penal, caz în care
obținerea acordului Serviciului Român de Informații semnifică solicitarea de
declasificare [art.24 alin.(10) din Legea nr.182/2002 privind protecţia informaţiilor
clasificate]. Apreciază a fi elocvente și dispozițiile art.6 alin.(2) din protocol privind
responsabilitățile parchetului. Or, necesitatea protecției informațiilor clasificate,
respectiv declasificarea acestora, procedura ce trebuie parcursă sunt prevăzute de legi
emise de Parlament (Legea nr.182/2002), hotărâri de guvern (Hotărârea Guvernului
nr.585/2002), existând, așadar, un cadru legal pe care Ministerul Public este ținut să
îl respecte și pe care, prin dispoziția criticată, l-a și respectat.
98. Referitor la susținerea potrivit căreia cooperarea poate fi extinsă și la alte
domenii, Ministerul Public susține că dispoziția cuprinsă în art.21 reprezintă o clauză
de flexibilizare a raportului dintre părți care să permită acestora adaptarea la evoluțiile
viitoare în domeniul de competență al părților semnatare (de pildă, migrația,
infracțiunile privind mediul înconjurător, etc).
99. În ceea ce privește conflictul juridic de natură constituțională dintre
Parlament și Ministerul Public, acesta din urmă apreciază că încheierea protocoalelor
nu este un act ilegal, iar conținutul acestora nu reprezintă altceva decât stabilirea unor
proceduri operaționale care au preluat și s-au corelat cu cadrul normativ în materia
furnizării de informații. Cooperarea prin intermediul protocoalelor a fost necesară
pentru stabilirea unor metodologii unitare care să faciliteze/eficientizeze activitatea,
unor criterii uniforme care să asigure coerența acesteia, inclusiv evaluarea sa. În
esență, protocoalele nu reprezintă decât un ghid practic privind mijloacele, metodele
și tehnicile investigative, cât și de natură procesual și procedural penală. În
32
consecință, protocoalele nu au făcut decât să configureze un cadru metodologic al
investigației penale.
100. Nu în ultimul rând trebuie avut în vedere domeniul cooperării, respectiv
amenințările la adresa securității naționale, care presupune tehnici speciale de
supraveghere. Or, în materia acestor tehnici, nici până în prezent Ministerul Public
(deși, conform art.66 din Legea nr.304/2004, este autorizat să dețină și să folosească
mijloace adecvate pentru obținerea, verificarea, prelucrarea, stocarea și descoperirea
informațiilor privitoare la infracțiunile date în competența parchetelor, în condițiile
legii) nu deține suportul logistic necesar. Această lacună operațională nu îi poate fi
reproșată Ministerului Public care, cu respectarea cadrului legal, a căutat să identifice
posibilitățile practice de surmontare a acesteia și care să îi asigure utilizarea unui
instrument pe care legea i-l pune la dispoziție în lupta cu fenomenul infracțional; în
fapt, Ministerul Public a căutat să depășească un blocaj și să își asigure funcționarea
eficientă în acord cu rolul său constituțional, exercițiul prerogativelor sale legale.
101. În continuare, face referire la Hotărârea Curții Europene a Drepturilor
Omului din 6 septembrie 1978, pronunțată în cauza Klass și alții împotriva Germaniei
și la Decizia Curții Constituționale nr.410 din 10 aprilie 2008 referitoare la excepția
de neconstituționalitate a dispozițiilor art.911 și art.912 din vechiul Cod penal.
102. În acest context, Ministerul Public a procedat la o cooperare care s-a
înscris în formele prevăzute de lege, iar acolo unde legea a tăcut a identificat și stabilit
cu bună credință acele forme care au valorizat ordinea normativă, inclusiv
constituțională, și care nu au prejudiciat niciun principiu constituțional.
103. Apreciază că, din această perspectivă sunt elocvente aspectele precizate
de Curtea Constituțională în Decizia nr.611 din 3 octombrie 2017, par.106-110, în
ceea ce privește principiul colaborării loiale, a respectării statului de drept,
echilibrului între puterile statului.
33
104. Susține că, raportat la reperele furnizate de această analiză, rezultă că
Ministerul Public a respectat cadrul normativ în vigoare circumscris, atât
competențelor sale constituționale și legale, cât și competențelor Serviciului Român
de Informații de organ de stat specializat în domeniul informațiilor. În cazurile de
reglementare implicită sau de tăcere a legii a apelat la practici care s-au păstrat în
limite constituționale, cu precizarea că astfel de practici fac parte din cultura
constituțională specifică proprie societății românești, inclusiv din cultura
instituțională națională. Eventuala dimensiune extra legem (generată de tăcerea legii
și, în consecință, identificarea unor soluții legale de desfășurare a activității) a unei
asemenea conduite ori practici nu a devenit și una contra legem, întrucât scopul
urmărit a fost buna funcționare a Ministerului Public în calitatea prevăzută de art.131
din Constituție, buna administrare a intereselor generale ale societății și respectul față
de drepturile și libertățile fundamentale ale cetățenilor.
105. Apreciază că Ministerul Public nu a stabilit calitatea de organ de
cercetare penală a Serviciului Român de Informații contra legem, ci a cooperat cu
acesta, respectând atât competențele proprii, cât și ale partenerului. Activitatea
Ministerului Public nu reprezintă o uzurpare a atribuției constituționale a
Parlamentului de a legifera, ci desfășurarea unei activități într-un cadru deja legiferat
și care nu a fost/ este întotdeauna clar, riguros previzibil și exhaustiv. Apelând la
practici instituționale circumscrise cadrului normativ și acceptate în societate,
Ministerul Public nu a creat un blocaj al activității Parlamentului, ci a căutat să
prevină un eventual blocaj al propriei activități cu efecte negative majore asupra
rolului său constituțional, blocaj susceptibil să se producă, de pildă, din cauza lipsei
de reglementare sau a caracterului său lacunar.
106. În concluzie, Ministerul Public apreciază că nu există un conflict juridic
de natură constituțională între Ministerul Public și Parlament.
34
107. În ceea ce privește conflictul juridic de natură constituțională dintre
Înalta Curte de Casație și Justiție și Ministerul Public, acesta din urmă apreciază că
existența protocoalelor nu este de natură să producă efecte proprii asupra actelor de
urmărire penală dintr-o cauză penală dedusă soluționării instanței de judecată.
Neavând această aptitudine, nu o au nici pe aceea de a împiedica realizarea justiției.
108. Actele de urmărire penală sunt supuse cenzurii judecătorului sau
instanței de judecată și ele sunt sau nu legale în raport cu legea în vigoare la momentul
efectuării lor, iar nu în raport cu existența vreunui protocol interinstituțional. În
măsura în care actele de urmărire penală sunt nelegale, motivul pentru care s-a
încălcat legea este indiferent din perspectivă procesuală: soluția cu privire la acte
nelegale este aceeași, fie că nelegalitatea este generată de lipsa de pregătire
profesională, de neglijență, de abuz, de eroarea profesională a celui care le-a
îndeplinit, ori ea se întemeiază pe vreun act precum cel în discuție. Altfel spus, pentru
controlul judecătoresc asupra actelor de urmărire penală, în diversele modalități de
exercitare a acestui control, existența ori cunoașterea acestui document trebuie să fie
indiferentă, de vreme ce el nu este izvor de drept procesual penal.
109. Apreciază a fi elocvente Deciziile Curții Constituționale nr.766 din 7
noiembrie 2006 și nr.247 din 15 martie 2012.
110. Apreciază că deși deciziile precitate se referă la măsuri dispuse în
temeiul Legii nr.51/1991, caracterul clasificat este comun și chestiunii de față. Faptul
că protocoalele nu au fost cunoscute instanțelor de judecată nu le împiedică pe acestea
să analizeze probele administrate, aflate la dosarul oricărei cauze și a căror
administrare (condiții de legalitate, organ competent funcțional, material etc.) rezultă
din mijloacele de probă și procedeele probatorii prin care au fost obținute, respectiv
verificarea exigențelor impuse acestora de legea procesual penală.
111. În consecință, în această materie operează fără niciun fel de restricție
principiul aprecierii libere și suverane a probelor de către instanța de judecată. Susține
35
că aceasta este și poziția Curții Constituționale, exprimată prin Decizia nr.54 din 14
ianuarie 2009, Decizia nr.779 din 28 noiembrie 2017 și Decizia nr.176 din 29 martie
2018.
112. De asemenea, Ministerul Public face referire și la Hotărârea Consiliului
Superior al Magistraturii, Secția pentru judecători, nr.855 din 4 octombrie 2018,
precum și la jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, cu titlu
exemplificativ reţinându-se Hotărârea din 16 iulie 2013, pronunțată în Cauza
Bălteanu împotriva României; Hotărârea din 16 februarie 2000, pronunțată în Cauza
Rowe şi Davis împotriva Regatul Unit, Hotărârea din 16 februarie 2000, pronunțată
în Cauza Fitt împotriva Regatul Unit; Hotărârea din 16 februarie 2000, pronunțată în
Cauza Jasper împotriva Regatul Unit; şi Hotărârea din 7 noiembrie 2017, pronunțată
în cauza Akhlyustin împotriva Federaţiei Ruse.
113. Precizează că, în practică, instanțele procedează la analiza probelor din
perspectiva avută în vedere în prezenta cauză (în acest sens, face referire la o serie de
încheieri pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul de 5 judecători,
Înalta Curte de Casație și Justiție – Secția penală, Tribunalul Constanța, Curtea de
Apel Constanța, Tribunalul Tulcea, Curtea de Apel Ploiești, Tribunalul Mehedinți,
Curtea de Apel București – Secția a II-a penală, Curtea de Apel Suceava). Cum
activitatea specifică acestora, de aflare a adevărului, se desfășoară fără niciun fel de
obstrucție generată de existența protocoalelor, nu există niciun blocaj instituțional în
ceea ce privește realizarea justiției.
114. În considerarea celor precizate, Ministerul Public apreciază că nu există
un conflict juridic de natură constituțională între Ministerul Public, pe de-o parte, și
Înalta Curte de Casație și Justiție și celelalte instanțe judecătorești, pe de altă parte.
115. Înalta Curte de Casație și Justiție nu și-a exprimat punctul de vedere
asupra conținutului conflictului și a eventualelor căi de soluționare a acestuia.
36
116. La dosarul cauzei, doamna Florica Roman, domnii Cristian Terheș,
Andrei-Nicolae Popa şi Viorel Raia, precum și Asociația „Forumul judecătorilor din
România”, cu sediul în Bucureşti, au depus, în calitate de amicus curiae, memorii cu
privire la prezenta cerere de soluţionare a conflictului juridic de natură constituţională.
CURTEA,
examinând cererea de soluționare a conflictului juridic de natură constituțională dintre
Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, pe de-o
parte, și Parlamentul României, Înalta Curte de Casație și Justiție și celelalte instanțe
judecătorești, pe de altă parte, înscrisurile depuse, raportul întocmit de judecătorulraportor, susținerile reprezentanților Camerei Deputaților, Senatului şi Ministerului
Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, prevederile
Constituției și ale Legii nr.47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții
Constituționale, reține următoarele:
(1) Admisibilitatea cererii de soluționare a conflictului juridic de natură
constituțională
117. În ceea ce privește admisibilitatea cererii formulate, sub aspectul
titularului dreptului de a sesiza Curtea Constituțională cu soluționarea unui conflict
juridic de natură constituțională, Curtea constată că președintele Camerei Deputaților
este titular al acestui drept, conform art.146 lit.e) din Constituție.
118. Totodată, Curtea constată că, potrivit jurisprudenței sale constante [a se
vedea Decizia nr.358 din 30 mai 2018, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr.473 din 7 iunie 2018, paragraful 55], autoritățile publice care ar putea fi
implicate într-un conflict juridic de natură constituțională sunt numai cele cuprinse în
titlul III din Constituție, și anume: Parlamentul, alcătuit din Camera Deputaților și
Senat [a se vedea şi Decizia nr.611 din 3 octombrie 2017, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr.877 din 7 noiembrie 2017, sau Decizia nr.685 din 7
37
noiembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.1021 din 29
noiembrie 2018], Președintele României, ca autoritate publică unipersonală,
Guvernul, organele administrației publice centrale și ale administrației publice locale,
precum și organele autorității judecătorești [Decizia nr.611 din 3 octombrie 2017,
paragraful 58], respectiv Înalta Curte de Casație și Justiție, Ministerul Public,
Consiliul Superior al Magistraturii [Decizia nr.988 din 1 octombrie 2008, publicată
în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.784 din 24 noiembrie 2008]și instanțele
judecătorești [Decizia nr.108 din 5 martie 2014, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr.257 din data de 9 aprilie 2014]. Cu privire la calitatea de parte
într-un conflict juridic de natură constituţională a Ministerului Public – Parchetul de
pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție relevante sunt o serie de decizii ale Curţii
Constituţionale precum Decizia nr.270 din 10 mai 2008, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr.290 din 15 aprilie 2008, Decizia nr.259 din 8 aprilie
2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.334 din 15 mai 2015,
Decizia nr.261 din 8 aprilie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea
I, nr.260 din 17 aprilie 2015, Decizia nr.611 din 3 octombrie 2017, sau Decizia nr.757
din 23 noiembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.33 din
15 ianuarie 2018. Totodată, Curtea reţine ca fiind relevante, în privinţa calificării
drept parte într-un asemenea conflict a instanţelor judecătoreşti, Decizia nr.685 din 7
noiembrie 2018 [în care parte a fost chiar Înalta Curte de Casație și Justiție], Decizia
nr.838 din 27 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.461
din 3 iulie 2009, Decizia nr.972 din 21 noiembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial
al României, Partea I, nr.800 din 28 noiembrie 2012, sau Decizia nr.460 din 13
noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.762 din 9
decembrie 2013 [în care a fost parte autoritatea judecătorească reprezentată de Înalta
Curte de Casație și Justiție], Decizia nr.1222 din 12 noiembrie 2008, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.864 din 22 decembrie 2008, [în care a fost
38
parte puterea judecătorească reprezentată de Înalta Curte de Casație și Justiție] şi
Decizia nr.231 din 9 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr.347 din 12 iunie 2013 [în care a fost parte puterea judecătorească reprezentată de
Consiliul Superior al Magistraturii]
119. În considerarea celor de mai sus, Curtea reţine că Parlamentul,
Ministerul Public şi Înalta Curte de Casație și Justiție pot fi părţi într-un conflict
juridic de natură constituţională. Întrucât, însă, autorul cererii analizate indică drept
parte în conflict Înalta Curte de Casație și Justiție şi celelalte instanţe judecătoreşti,
Curtea reţine că, potrivit art.126 alin.(1) din Constituţie, „Justiţia se realizează prin
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi prin celelalte instanţe judecătoreşti stabilite de
lege”, ceea ce înseamnă că din cele trei entităţi cuprinse în autoritatea judecătorească,
respectiv în capitolul VI al titlului III din Constituţie, numai instanţele judecătoreşti,
respectiv Înalta Curte de Casație și Justiție şi celelalte instanţe judecătoreşti, fac
parte din puterea judecătorească [Decizia nr.358 din 30 mai 2018, par.88]. Din textul
constituţional de referinţă se desprinde ideea potrivit căreia justiţia este înfăptuită
numai de puterea judecătorească, care are drept componente funcţionale Înalta Curte
de Casaţie şi Justiţie şi celelalte instanţe judecătorești stabilite prin lege. Legiuitorul
constituţional a lăsat în sarcina legiuitorului organic reglementarea normelor de
organizare judiciară, care, în virtutea acestei competenţe acordate, a stabilit că
„Justiţia se realizează prin următoarele instanţe judecătoreşti: a) Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie; b) curţi de apel; c) tribunale; d) tribunale specializate; e) instanţe
militare; f) judecătorii” [art.2 alin.(2) din Legea nr.304/2004]. Curtea reţine că, în
jurisprudenţa sa [Decizia nr.988 din 1 octombrie 2008], a statuat că puterea
judecătorească în sine nu reprezintă o autoritate publică ce ar putea reclama poziţia
de parte într-un atare conflict, astfel încât titularul dreptului de sesizare trebuie să
indice în mod concret autoritatea reclamată a fi parte în conflict. În acest context, în
prezenta cauză, Curtea constată că este corectă susţinerea autorului sesizării de
39
identificare a componentei instanţelor judecătoreşti din structura autorităţii
judecătoreşti ca parte a conflictului, privite ca componente funcţionale ale înfăptuirii
justiţiei.
120. Curtea reţine că, pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, pot fi parte
a conflictului şi/ sau celelalte instanţe judecătoreşti din moment ce şi acestea exercită
puterea judecătorească, chiar dacă nu sunt individualizate, în mod expres, în textul
Constituţiei. Rolul şi raţiunea normei constituţionale este să indice autoritatea
competentă să înfăptuiască justiţia, parte a puterii de stat, respectiv instanţele
judecătorești, aşa cum a procedat legiuitorul constituant originar, şi nu să
individualizeze fiecare componentă funcţională şi teritorială a instanţelor
judecătoreşti, aspect ce este unul de ordin secundar în raport cu textul Constituţiei.
121. De asemenea, Curtea reţine că autorului sesizării nu i se poate impune să
indice în mod exact care dintre aceste componente funcţionale sau, după caz,
teritoriale, ale serviciului justiţiei sunt în conflict, întrucât conduita generatoare a
acestuia [respectiv încheierea celor două „protocoale de colaborare” între Serviciul
Român de Informații şi Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de
Casație și Justiție în anii 2009 și 2016] vizează, practic, întreaga materie penală şi
procedural penală. Conduita generatoare, potrivit susţinerilor autorului, poate sta la
baza obţinerii unei sfere foarte largi de mijloace de probă, care acoperă
cvasimajoritatea infracţiunilor normate în Codul penal. În acest context, ţinând cont
de normele de competenţă funcţională, teritorială, după materie şi după calitatea
persoanei, prevăzute de art.35 şi următoarele din Codul de procedură penală, se
impune concluzia potrivit căreia mecanismul procedural dezvoltat ca urmare a
încheierii „protocoalelor” imputate a fost aplicat de toate instanţele judecătoreşti,
indiferent de poziţia pe care acestea o ocupă în ierarhia puterii judecătoreşti.
122. În concluzie, Curtea constată că, din moment ce puterea judecătorească
nu poate fi parte a conflictului menţionat ca atare [Decizia nr.988 din 1 octombrie
40
2008], componentele sale funcţionale pot fi parte în cadrul acestuia. Astfel, instanţele
judecătoreşti, indiferent de denumirea lor, au rang constituţional şi pot fi parte în
cadrul conflictelor juridice de natură constituţională atât în mod global, în cazul unor
practici judiciare generalizate, cât şi în mod individual, atunci când se constată
încălcări punctuale ale Constituţiei prin hotărârile judecătoreşti pronunţate.
123. În cauza de faţă, întrucât autorul cererii face referire la o practică
judecătorească generalizată şi sistemică, Curtea reţine ca parte a pretinsului conflict
juridic de natură constituţională toate instanţele judecătoreşti, sub sintagma „Înalta
Curte de Casaţie şi celelalte instanţe judecătoreşti”. Totodată, Curtea constată că
nimic nu se opune ca două elemente componente ale aceleiaşi autorităţi
[judecătoreşti] să se afle în conflict – Ministerul Public şi instanţele judecătoreşti. Cu
alte cuvinte, ceea ce indică autorul sesizării este faptul că autoritatea judecătorească,
reprezentată de Ministerul Public, este în conflict, pe de o parte, cu autoritatea
legislativă, reprezentată de Parlament, iar, pe de altă parte, cu autoritatea
judecătorească, reprezentată de instanţele judecătoreşti, indiferent de locul ocupat
de acestea în ierarhia organizării judecătorești.
124. Chiar dacă în cauză cele două „protocoale” au fost semnate de două
entităţi publice [Ministerul Public şi Serviciul Român de Informaţii], Curtea constată
că Serviciul Român de Informaţii nu poate fi parte a acestui conflict juridic de natură
constituţională, întrucât conduita neconstituţională imputată constă în cedarea de
competenţe în privinţa desfăşurării urmăririi penale, fază a procesului penal, de către
autoritatea publică care, potrivit Constituţiei şi legii, avea rolul de a le efectua,
respectiv Ministerul Public. Rolul primordial în cadrul urmăririi penale îl are
procurorul, care, potrivit art.56 alin.(1) din Codul de procedură penală, conduce şi
controlează nemijlocit activitatea de urmărire penală a poliţiei judiciare şi a organelor
de cercetare penală speciale şi supraveghează ca actele de urmărire penală să fie
efectuate cu respectarea dispoziţiilor legale. Astfel, deşi în activitatea de urmărire
41
penală, Ministerul Public are, potrivit legii, rolul preeminent, acestuia i se impută că
a acceptat să cedeze o parte a competenţelor sale constituţionale şi legale unui serviciu
secret prin încheierea a două protocoale şi să valorifice, în cadrul procesului penal,
mijloacele de probă astfel obţinute. Prin urmare, Curtea constată că în această ecuaţie
a cedării de competenţe ale Ministerului Public şi a valorificării în cadrul procesului
penal a mijloacelor de probă obţinute, serviciul secret a jucat un rol secundar,
punându-şi la dispoziţie infrastructura necesară operaţionalizării „protocoalelor de
colaborare”. Astfel, din perspectiva competenţelor constituţionale şi legale care
trebuiau respectate de ambele autorităţi publice şi având în vedere că „protocoalele
de colaborare” au intervenit în legătură cu activitatea Ministerului Public în ceea ce
priveşte procesul penal, Curtea constată că Ministerul Public a avut rolul de decident
în încheierea şi valorificarea acestora. Având în vedere cele expuse, Curtea reţine că
Serviciul Român de Informaţii nu poate fi parte în cadrul acestui pretins conflict
juridic de natură constituţională.
125. În ceea ce priveşte determinarea numărului de conflicte juridice
existente, respectiv existenţa unui singur astfel de conflict, între Ministerul Public/
Parlament şi instanţele judecătoreşti sau două asemenea conflicte, între Ministerul
Public/ Parlament şi Ministerul Public/ instanţele judecătoreşti, Curtea constată că, în
realitate, ceea ce se impută în cauza de față Ministerului Public este o conduită
instituţională, care a dus la încheierea a două „protocoale de colaborare” succesive,
cu încălcarea atribuțiilor sale constituţionale. Se apreciază, astfel, că o asemenea
conduită a încălcat, pe de o parte, atribuţiile constituţionale ale Parlamentului, iar, pe
de altă parte, a generat o practică judiciară contrară art.124 din Constituţie. Astfel, în
speţă, se relevă o relaţie de cauzalitate între acţiunea Ministerului Public şi urmarea
produsă; este o distincţie ca între cauză şi efect, mai precis, în opinia autorului
sesizării, cauza este arogarea de competenţe prin încălcarea competenţei
Parlamentului [art.61 coroborat cu art.131 din Constituţie], iar efectul practica
42
judiciară contrară legii [art.124 din Constituţie]. A califica prezentul conflict cu a
cărui soluţionare a fost învestită Curtea, ca întrunind, în realitate, elementele a două
conflicte ar releva o viziune secvenţială şi lipsită de unitate factuală. De aceea, Curtea
urmează să examineze prezenta cerere ca vizând un singur conflict juridic de natură
constituţională, după distincţiile indicate.
126. Potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, conflictul juridic de natură
constituțională presupune acte sau acțiuni concrete prin care o autoritate ori mai multe
își arogă puteri, atribuții sau competențe care, potrivit Constituției, aparțin altor
autorități publice, ori omisiunea unor autorități publice, constând în declinarea
competenței ori în refuzul de a îndeplini anumite acte care intră în obligațiile lor
(Decizia nr.53 din 28 ianuarie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr.144 din 17 februarie 2005). Totuşi, conflictele juridice de natură
constituțională nu se limitează numai la conflictele de competență, pozitive sau
negative, care ar putea crea blocaje instituționale, ci vizează orice situații juridice
conflictuale a căror naștere rezidă în mod direct în textul Constituției (Decizia nr.901
din 17 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.503 din 21
iulie 2009, Decizia nr.1525 din 24 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr.818 din 7 decembrie 2010, Decizia nr.108 din 5 martie 2014,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.257 din data de 9 aprilie 2014,
sau Decizia nr.285 din 21 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr.478 din data de 28 iunie 2014).
127. Curtea a constatat, de asemenea, că regula în ceea ce priveşte angajarea
competenţei Curţii Constituţionale „este aceea că, în măsura în care există mecanisme
prin care autorităţile publice să se autoregleze prin acţiunea lor directă şi nemijlocită,
rolul Curţii Constituţionale devine unul subsidiar. În schimb, în lipsa acestor
mecanisme, în măsura în care misiunea reglării sistemului constituţional revine în
exclusivitate în sarcina justiţiabilului, care este pus, astfel, în situaţia de a lupta pentru
43
garantarea drepturilor sau libertăţilor sale în contra unei paradigme juridice
neconstituţionale, dar instituţionalizate, rolul Curţii Constituţionale devine unul
principal şi primordial pentru înlăturarea blocajului constituţional rezultat din
limitarea rolului Parlamentului în arhitectura Constituţiei” [Decizia nr.685 din 7
noiembrie 2018].
128. Totodată, se constată că, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, cu
privire la evenimentele care au legătură directă cu obiectul conflictului juridic de
natură constituţională, dar care survin ulterior sesizării Curţii Constituţionale cu
soluţionarea acestuia, acestea nu pot influenţa cadrul procesual al exercitării acestei
atribuţii a Curţii, procedură care îşi însuşeşte toate trăsăturile unei proceduri
jurisdicţionale de drept public. Astfel, înlăturarea actului pretins generator al
conflictului „nu constituie un impediment în analiza pe fond a cererii de soluţionare
a conflictelor juridice de natură constituţională dintre autorităţile publice” [Decizia
nr.63 din 8 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr.145 din 27 februarie 2017, par.84-86].
129. Raportând cele de mai sus la cauza de faţă, Curtea constată că cererea
formulată de preşedintele Camerei Deputaţilor vizează o situaţie litigioasă, întrucât
priveşte un diferend între Ministerul Public, pe de o parte, şi Parlament şi Înalta Curte
de Casaţie şi Justiţie şi celelalte instanţe judecătoreşti, pe de altă parte cu privire la
limitele de competenţă ale acestora şi la modul de înfăptuire a justiţiei. Indiferent de
poziţia subiectivă a părţilor cu privire la existenţa conflictului, aceasta nu poate fi
valorizată în cadrul procedurii din faţa Curţii Constituţionale în sensul constatării
existenţei/ inexistenţei conflictului juridic. Dreptul public se supune principiului
legalităţii, ceea ce înseamnă că atribuţia Curţii Constituţionale de a soluţiona
conflictele juridice de natură constituţională constituie un contencios obiectiv.
Altminteri, ar însemna să se accepte ca şi condiţie de admisibilitate a cererii poziţia
subiectivă a părţilor de a se considera, prin propria lor apreciere, într-o situaţie
44
litigioasă sau nu. Or, ceea ce contează într-un contencios obiectiv, mai ales când
titularul cererii este/ poate fi o terţă autoritate care nu se identifică cu cele indicate a
se afla în conflict, este constituţionalitatea conduitei/ actului de drept public imputat,
aspect antamat şi în cauza de faţă.
130. De asemenea, Curtea constată că litigiul are un caracter juridic, întrucât
ceea ce se impută Ministerului Public este o conduită care interferează cu rolul
constituţional al autorităţii legiuitoare, excedând, astfel, statutului său constituţional,
şi care a alterat natura serviciului justiţiei realizat de instanţele judecătoreşti.
131. În esenţă, Curtea, în această fază a analizei sale, constată că problema
principală dedusă judecăţii sale vizează faptul că Ministerul Public şi-a asumat rolul
de legiuitor, adăugând la lege, prin conţinutul „protocoalelor de colaborare”. În
aceste condiţii, Curtea este chemată să aprecieze asupra efectelor sistemice produse
de protocoalele respective asupra drepturilor şi libertăţilor fundamentale, din
moment ce se impută faptul că au fost obţinute mijloace de probă cu încălcarea
repartizării constituţionale a competenţelor. Astfel, atât în raport cu Parlamentul, cât
şi în raport cu Înalta Curte de Casație și Justiție şi celelalte instanţe judecătoreşti,
conflictul are natură constituţională, susţinându-se şi imputându-se Ministerului
Public faptul că s-a subrogat legiuitorului şi a emis un act legislativ simulat, ceea ce
a dus la situaţia în care justiţia să fie înfăptuită pe baza unui asemenea act. Toate
acestea pun în discuţie dezvoltarea unei paradigme juridice, care coroborată cu
ineficienţa sau lipsa unui mecanism instituţional autoreglator, indică relevanţa
constituţională a litigiului, ceea ce angajează, astfel, competenţa Curţii
Constituţionale [a se vedea mutatis mutandis Decizia nr.685 din 7 noiembrie 2018,
par.132].
132. Astfel, chiar dacă şi în cauza de faţă exista posibilitatea ca, în faţa
instanțelor judecătorești, persoanele interesate să invoce excepţia nulităţii actului prin
care s-a dispus sau autorizat administrarea unei probe ori prin care aceasta a fost
45
administrată, în ipoteza în care actul respectiv a fost obţinut în temeiul celor două
„protocoale de colaborare”, cu încălcarea normelor de competenţă, excepţie a cărei
admitere ar duce la excluderea probei, sau ca, prin formularea unui recurs în interesul
legii/ întrebări prealabile, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să asigure o interpretare
unitară şi coerentă cu privire la problema analizată, Curtea Constituţională observă
că, în realitate, o atare abordare a pus o presiune pe justiţiabil în sensul că acesta
trebuia să demonstreze vătămarea în condiţiile art.282 din Codul de procedură penală,
iar în ipoteza normelor de competenţă, chiar Curtea Constituţională a subliniat că
„dovedirea unei vătămări a drepturilor unei persoane exclusiv prin nerespectarea de
către organul de urmărire penală a dispoziţiilor referitoare la competenţa după materie
şi după persoană se transformă într-o probă greu de realizat de către cel interesat, ce
echivalează, în fapt, cu o veritabilă probatio diabolica, şi implicit determină
încălcarea dreptului fundamental la un proces echitabil” [Decizia nr.302 din 4 mai
2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.566 din 17 iulie 2017,
par.62]. Datele problemei nu se schimbă nici după publicarea deciziei menţionate din
perspectiva presiunii asupra justiţiabilului, întrucât, chiar dacă în condiţiile art.281
din Codul de procedură penală vătămarea nu mai trebuie demonstrată, această
presiune se menţine la un nivel ridicat în contextul raporturilor instituţionale stabilite
prin „protocoalele de colaborare” şi a amplorii consecinţelor pe care acestea le-au
produs în cadrul ordinii constituţionale [a se vedea, mutatis mutandis şi ipoteza
nulităţii absolute stabilite prin art.197 alin.2 din Codul de procedură penală din 1968].
Astfel, justiţiabilul este pus în situaţia de a lupta pentru garantarea drepturilor sau
libertăţilor sale în contra unei paradigme juridice neconstituţionale, dar
instituţionalizate de peste 9 ani. S-a conturat, în aceste condiţii, în materia strângerii
şi administrării probelor şi chiar a desfăşurării urmăririi penale, o paradigmă juridică
ce acordă un rol prevalent „protocoalelor de colaborare” în raport cu legea, aspect
46
ce se exprimă prin posibilitatea efectuării de acte procesuale în cadrul procesului
penal de către serviciile secrete.
133. Curtea, în Decizia nr.685 din 7 noiembrie 2018 a operat cu noţiunea de
„paradigmă juridică”, ceea ce presupune un set unitar de reguli şi concepte instituite
şi acceptate în gândirea juridică. Din momentul cristalizării sale, aceasta implică ideea
de continuitate în drept, tocmai pentru că valorifică, inter alia, elemente de tradiţie
juridică, astfel încât orice dezacord manifestat cu elementele deja acceptate este şi va
fi privit cu reticență şi chiar respins. În schimb, în măsura în care tensiunile normative
generate din varii motive [modificări legislative, schimbări structurale la nivel
economic/ societar/ cultural etc.] nu mai pot fi gestionate din interiorul acesteia,
devine evidentă nevoia de schimbare, abandonare şi chiar repudiere a acesteia, cu
consecinţa înlocuirii ei. Raportat la specificul activităţii instanţelor constituţionale,
care plasează supremaţia Constituţiei în centrul atribuţiilor lor, devine axiomatic
faptul că orice paradigmă juridică trebuie să se supună normei juridice superioare ca
forţă juridică, respectiv Constituţia. Aşadar, indiferent de gradul său de acceptanţă şi
de întinderea în timp a aplicării sale, o paradigmă juridică ce îşi revendică temeiul în
lege nu poate subordona însăşi Constituţia. De altfel, în jurisprudenţa sa, Curtea a
subliniat că tensiunea normativă dintre un concept constituţional şi cel legal nu poate
să ducă la denaturarea normei constituţionale, astfel încât normele legale trebuie să se
modeleze în funcţie de exigenţele constituţionale [Decizia nr.633 din 12 octombrie
2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.1020 din 29 noiembrie
2018, par.292].
134. Prin Decizia nr.685 din 7 noiembrie 2018, Curtea a subliniat caracterul
neconstituţional al paradigmei instituţionalizate administrativ şi, ulterior,
jurisdicţional la nivelul instanţei supreme cu privire la compunerea Completelor de 5
judecători şi, pentru a reveni la starea de legalitate, Curtea a constatat că atât modul
în care aceasta a fost instituită, cât şi conţinutul său contraveneau Constituţiei. O
47
asemenea problemă conceptuală se ridică şi în cauza de faţă, în sensul că atât organele
judiciare şi celelalte autorităţi publice, cât şi, mai ales, cetăţenii rămân dependenţi
unei paradigme juridice care pune în centrul său ideea de confuziune între funcţiile
specifice serviciilor secrete şi cele ale Ministerului Public. Se acceptă, astfel, la nivel
de principiu, ca fiind firesc şi în natura competenţelor autorităţilor publice antereferite
o asemenea abordare a noţiunii de proces penal, în condiţiile în care ab initio această
conduită instituţională aduce în prim plan tensiunea normativă existentă între actele
generate de autorităţile statului şi Constituţie.
135. Curtea, în jurisprudenţa sa, a subliniat faptul că nicio competenţă legală
nu poate exista, din punct de vedere normativ, fără un reazem constituţional general
sau special; în caz contrar, dispoziţia legală respectivă ar fi lipsită de suport
constituţional [Decizia nr.358 din 30 mai 2018, par.65]. De aceea, revine Curţii
Constituţionale competenţa de a stabili, în lumina prevederilor Constituţiei, rolul şi
atribuţiile autorităţilor publice implicate în conflict şi de a decide dacă acestea s-au
cantonat în cadrul constituţional existent.
136. În consecinţă, Curtea constată că, prin cererea formulată, este vizat un
veritabil conflict juridic de natură constituţională între autorităţi publice prevăzute în
Constituţie, iar competenţa soluţionării acestuia revine Curţii Constituţionale, ţinând
seama de gravitatea conduitei imputate la adresa ordinii constituţionale şi de lipsa
unui mecanism de autoreglaj instituţional direct, nemijlocit şi efectiv, cu deplasarea
către justiţiabili a sarcinii restabilirii ordinii constituţionale pretins încălcate. Prin
urmare, având în vedere raporturile constituţionale anterior relevate, Curtea urmează
să constate că situaţia litigioasă dintre cele trei autorităţi publice de rang constituţional
poate fi soluţionată în cadrul competenţei prevăzute de art.146 lit.e) din Constituţie [a
se vedea şi Decizia nr.685 din 7 noiembrie 2018, par.132 şi 137].
137. Având în vedere cele anterior expuse, Curtea a fost legal sesizată şi este
competentă, potrivit dispoziţiilor art.146 lit.e) din Constituţie şi ale art.1, 10, 34-36
48
din Legea nr.47/1992, să se pronunţe asupra cererii de soluţionare a conflictului
juridic de natură constituţională formulat.
(2) Analiza pe fond a cererii de soluţionare a conflictului juridic de natură
constituţională
138. Puterea publică are caracter unic şi organizat, iar, în sistemul de drept
continental, instrumentul juridic primar care ordonează puterea publică este actul
fundamental al statului, respectiv Constituţia sau Legea fundamentală, după caz.
Acesta, prin natura sa, implică, pe de o parte, o dimensiune constitutivă, care vizează
stabilirea/instituirea puterilor statului şi a autorităţilor publice fundamentale, şi, pe de
altă parte, o dimensiune atributivă, care vizează conferirea şi definirea atribuţiilor/
competenţelor autorităţilor publice. Aşadar, puterea publică nu exclude, ci,
dimpotrivă, presupune diviziunea funcţiilor între diferitele autorităţi publice, iar în
privinţa celor de rang constituţional aceasta îşi are, în mod evident, temeiul direct şi
originar în Constituţie [Decizia nr.358 din 30 mai 2018, par.66].
139. Art.1 alin.(4) din Constituţie a instituit principiul separaţiei şi
echilibrului puterilor în stat în cadrul democraţiei constituţionale, ceea ce presupune,
pe de o parte, că niciuna dintre cele trei puteri nu poate interveni în activitatea
celorlalte puteri, iar, pe de altă parte, presupune controlul prevăzut de lege asupra
actelor emise de fiecare putere în parte [Decizia nr.1221 din 12 noiembrie 2008 şi
Decizia nr.63 din 8 februarie 2017, paragraful 87]. Astfel, cum nici administraţiei nu
îi este permis să cenzureze o hotărâre judecătorească [a se vedea Decizia nr.233 din 5
iunie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.537 din 25 iulie
2003] sau legiuitorului să cenzureze o hotărâre judecătorească [a se vedea Decizia
nr.333 din 3 decembrie 2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr.95 din 17 februarie 2003], nici instanţelor judecătoreşti nu le este permis să
instituie/modifice/completeze/ abroge norme de reglementare primară. Instanţelor
judecătoreşti, în exercitarea activităţilor lor jurisdicţionale, nu le este permis să
49
exercite controlul de constituţionalitate [Decizia nr.838 din 27 mai 2009], să
nesocotească deciziile Curţii Constituţionale [Decizia nr.1222 din 12 noiembrie 2008,
Decizia nr.206 din 29 aprilie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea
I, nr.350 din 13 iunie 2013, şi Decizia nr.454 din 4 iulie 2018, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr.836 din 1 octombrie 2018] ori să verifice
oportunitatea emiterii actelor legislative/ administrative, aspecte deopotrivă aplicabile
şi în privinţa Ministerului Public [a se vedea şi Decizia nr.68 din 27 februarie 2017,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.181 din 14 martie 2017, par.94
şi 125, şi Decizia nr.757 din 23 noiembrie 2017, par.81 şi 82]. De asemenea, actele
administrative ale organelor de conducere a instanţelor judecătoreşti sunt emise în
baza legii şi pentru organizarea executării acesteia, neputând-o modifica/ completa
[Decizia nr.685 din 7 noiembrie 2018, par.142 şi 175].
140. Potrivit art.126 alin.(2) din Constituţie, „Competenţa instanţelor
judecătoreşti şi procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege”. Curtea, în
jurisprudenţa sa, a statuat că „instituirea regulilor de desfăşurare a procesului
constituie atributul exclusiv al legiuitorului, acesta fiind sensul prevederilor art.126
alin.(2) din Constituţie, care, referindu-se la competenţa instanţelor judecătoreşti şi la
procedura de judecată, stabileşte că acestea «sunt prevăzute numai de lege» [Decizia
nr.460 din 28 octombrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr.1.153 din 7 decembrie 2004, sau Decizia nr.685 din 7 noiembrie 2018, par.163] şi
că „prin reglementarea la nivel legal a principiilor constituţionale referitoare la
procedura de judecată, legiuitorul asigură atât dreptul părţilor de a avea un parcurs
procedural previzibil, cât şi dreptul acestora de a-şi adapta în mod rezonabil conduita
procesuală în conformitate cu ipoteza normativă a legii, aspecte care se constituie în
garanţii indispensabile ale dreptului la un proces echitabil” [Decizia nr.348 din 17
iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.529 din 16 iulie
2014, par.16]. Cu privire directă asupra instanţelor judecătoreşti, Curtea a statuat:
50
„pentru ca organizarea puterii judecătoreşti să nu devină în sine aleatorie şi pentru a
nu permite apariţia unor elemente de arbitrariu, legiuitorul constituant a stabilit că
procedura de judecată se stabileşte prin lege [Decizia nr.685 din 7 noiembrie 2018,
par.177].
141. Ministerului Public, prin procurori, îi revine sarcina ca în faza de
urmărire penală să caute, să administreze și să aprecieze probele care servesc la
constatarea existenței sau inexistenței infracțiunii, la identificarea persoanei care a
săvârșit-o și la cunoașterea tuturor împrejurărilor pentru justa soluționare a cauzei
[Decizia nr.480 din 12 iulie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea
I, nr.835 din 1 octombrie 2018, par.41]. Art.132 alin.(1) din Constituţie stabileşte că
„procurorii îşi desfăşoară activitatea potrivit principiului legalităţii”, ceea ce
înseamnă că aceştia aplică/ execută actele normative de natura legii, adoptată de
Parlament în virtutea art.61 alin.(1) din Constituţie sau de Guvern ca legiuitor delegat
conform art.115 din Constituţie. Prin urmare, faza de urmărire penală, ca parte a
procesului penal [Decizia nr.302 din 4 mai 2017, par.44], este reglementată prin lege,
atât sub aspectul regulilor de competenţă, cât şi a procedurii propriu-zise de
desfăşurare a acesteia. Astfel, reglementarea competenţelor organelor judiciare
reprezintă un element esenţial ce decurge din principiul legalităţii, principiu ce se
constituie într-o componentă a statului de drept. Aceasta deoarece o regulă esenţială
a statului de drept este aceea că atribuţiile/competenţele autorităţilor sunt definite prin
lege. Principiul legalităţii presupune, în principal, că organele judiciare acţionează
în baza competenţei pe care legiuitorul le-a conferit-o, iar, subsecvent, presupune că
acestea trebuie să respecte atât dispoziţiile de drept substanţial, cât şi pe cele de drept
procedural incidente, inclusiv a normelor de competenţă [Decizia nr.302 din 4 mai
2017, par.55].
142. În cauza de faţă, Curtea reţine că Ministerul Public a încheiat două
„protocoale de colaborare” succesive cu Serviciul Român de Informaţii, aspect care
51
este considerat de către autorul prezentei sesizări ca fiind contrar art.61 alin.(1) din
Constituţie, întrucât, prin conţinutul lor, acestea au adăugat la lege. În vederea
examinării cererii formulate, Curtea va analiza natura „protocoalelor de colaborare”,
elementele esenţiale ale conţinutului lor şi relaţia între acestea şi lege, ca act al
legiuitorului.
143. În ceea ce priveşte natura protocoalelor de colaborare, Curtea constată
că acestea nu au natura unui act în legătură cu activitatea judiciară. Astfel, în
materie procedural penală, având în vedere art.30 lit.b) din Codul de procedură
penală, rezultă că activitatea procurorului se realizează în cadrul procesului penal,
potrivit normelor juridice corespondente, iar, în materie procedural civilă sau de
contencios administrativ, procurorul în activitatea sa [cu privire la participarea
procurorului în astfel de cauze, a se vedea art.92 din Codul de procedură civilă şi art.1
alin.(4), (5) şi (9) din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.1154 din 7 decembrie 2004] va face
aplicarea prevederilor procedural civile aplicabile sau ale Legii contenciosului
administrativ nr.554/2004. Rezultă că măsurile sau actele procurorului, în cadrul
procedurilor judiciare, se iau/ emit în condiţiile normelor de procedură, prevăzute de
lege.
144. Curtea reţine că noţiunea de „activitate judiciară” din cuprinsul art.131
alin.(1) din Constituţie se referă la activitatea specifică desfăşurată de instanţele
judecătoreşti, iar Ministerul Public, prin procurori, participă la aceasta [a se vedea
Geneza Constituţiei României – Lucrările Adunării Constituante, Ed. R.A. Monitorul
Oficial, Bucureşti, 1998, pag.567]. Procurorul, având în vedere rolul său în faza de
urmărire penală, desfășoară activităţi care contribuie la înfăptuirea justiţiei [Decizia
nr.480 din 12 iulie 2018, par.37]. Prin urmare, Curtea constată că noţiunea de
„activitate judiciară” cuprinsă în art.131 alin.(1) din Constituţie trebuie interpretată
stricto sensu şi se referă la activitatea de judecată/ de înfăptuire a justiţiei desfăşurată
52
de instanţele judecătoreşti, iar Ministerul Public are rolul de a reprezenta interesele
generale ale societăţii şi de a apăra ordinea de drept, precum şi drepturile şi libertăţile
cetăţenilor, ceea ce înseamnă că, potrivit Constituţiei, Ministerul Public nu
desfăşoară o activitate judiciară, ci contribuie la aceasta. În aceste condiţii, rezultă
că noţiunea de „realizare a activităţii judiciare”, folosită de art.30 din Codul de
procedură penală, este mult mai largă, cuprinzând atât activitatea judiciară propriuzisă specifică instanţelor judecătoreşti, cât şi activităţile conexe acesteia, care
contribuie la exercitarea competenţei primare a instanţelor judecătoreşti.
145. Prin urmare, întrucât în cadrul procedurii judiciare măsurile/ actele pe
care procurorul le poate lua/ emite sunt prevăzute în mod expres de lege şi ţinând
seama de faptul că „protocoalele de colaborare” antamate vizează procesul penal,
Curtea constată că normele procesual penale, stabilite prin lege, nu prevăd atribuţia
procurorilor, indiferent de nivel sau funcţii, să încheie „protocoale de colaborare” în
legătură cu cauzele individuale pe care le instrumentează. Astfel, Curtea reţine că
protocoalele nu au privit o cauză anume, ci un cadru larg de „cooperare
instituţională”. În consecinţă, aceste „protocoale de colaborare” nu sunt acte
procesuale pe care procurorii le-ar putea dispune.
146. În schimb, potrivit art.71 din Legea nr.304/2004 privind organizarea
judecătorească, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.827 din 13
septembrie 2005, „Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie reprezintă Ministerul Public în relaţiile cu celelalte autorităţi
publice şi cu orice persoane juridice sau fizice, din ţară sau din străinătate”. Calitatea
de reprezentant al Ministerului Public pe care o deţine procurorul general îl
îndrituieşte pe acesta să încheie acte administrative de autoritate sau de gestiune, în
temeiul legii, exercitând latura administrativă a activităţii Ministerului Public. Potrivit
art.2 alin.(1) lit.c) din Legea nr.554/2004, actul administrativ este „actul unilateral
cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere
53
publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii,
care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice”. Aceste acte, prin esenţa lor,
nu pot reglementa în mod primar relaţiile sociale, ci sunt acte de executare a legii,
emise în limitele competenţei autorităţii publice.
147. Potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, un act administrativ are
menirea de a organiza executarea sau de a executa legea, şi nu de a se substitui legii
sau a contracara legea. Mai mult, nici măcar legiuitorului delegat nu îi este permis ca,
printr-un act de reglementare primară, să contracareze o măsură de politică legislativă
[Decizia nr.1221 din 12 noiembrie 2008]. Cu alte cuvinte, dacă nici măcar printr-un
act normativ având forţa juridică a legii nu se poate contracara o lege, cu atât mai
puţin o normă de reglementare secundară ar putea modifica/ completa/ abroga o lege
sau o ordonanţă ori ordonanţă de urgenţă [Decizia nr.685 din 7 noiembrie 2018,
par.158].
148. Având în vedere înţelesul noţiunii de act administrativ [a se vedea
Decizia nr.777 din 28 noiembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr.1011 din 20 decembrie 2017, par.28], Curtea reţine că protocoalele de
colaborare nu pot fi acte administrative de gestiune, ci doar acte administrative de
autoritate, care presupun faptul că autoritatea administrativă dă ordine, lucrează ca
putere suverană faţă de supuşi, fiind supuse controlului de legalitate. Curtea
Constituţională, în jurisprudenţa sa, a calificat astfel de protocoale [protocoale de
colaborare/ cooperare] ca fiind acte administrative emise sau încheiate de către sau
între autorităţile publice care privesc sau afectează desfăşurarea procedurilor
judiciare; în consecinţă, ele au caracter extrajudiciar şi nu pot fi asimilate cu procedura
judiciară în sine, drept care au şi o expresie normativă distinctă [Decizia nr.45 din 30
ianuarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.199 din 5
martie 2018, par.133, sau Decizia nr.252 din 19 aprilie 2018, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr.399 din 9 mai 2018, par.112]. Astfel, de principiu,
54
acestea sunt date în executarea legii şi emise în regim de putere publică de către
autorităţile publice implicate. Curtea mai reţine că protocoalele de colaborare sunt
acte unilaterale, întrucât reflectă o singură voinţă juridică, chiar dacă sunt încheiate
între două entităţi publice; de asemenea, conţin reglementări cu caracter general,
impersonale, care valorifică autoritatea de drept public a emitentului actului în sensul
naşterii, modificării sau stingerii de raporturi juridice, cu consecinţa producerii unor
efecte obligatorii erga omnes, ceea ce le califică drept acte normative emise în regim
de putere publică. Prin urmare, ca regulă, actele de colaborare încheiate de
procurorul general în reprezentarea Ministerului Public sunt acte administrative cu
caracter normativ şi nu pot cuprinde dispoziţii normative primare, ci trebuie să se
circumscrie sferei de competenţă a fiecărei autorităţi publice parte la acestea. De
aceea, în privinţa acestora este aplicabil art.126 alin.(6) teza întâi din Constituţie,
astfel cum este dezvoltat de Legea nr.554/2004, potrivit căruia: „Controlul
judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea
contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile
cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar”.
149. Curtea reţine că, întrucât întreaga activitate a procurorilor este normată
prin lege, procurorul general, ca reprezentant al Ministerului Public, poate încheia
protocoale, chiar de colaborare, cu alte autorităţi publice, inclusiv cu Serviciul Român
de Informaţii. Atunci când aceste acte au legătură cu activităţile care contribuie la
înfăptuirea justiţiei, respectiv, în mod principal, cu urmărirea penală, ele trebuie să se
subsumeze atribuţiilor şi competenţelor procurorului din procesul penal. În aceste
condiţii, de principiu, protocoalele de colaborare încheiate între autorităţile publice
naţionale sunt acte administrative cu caracter normativ.
150. Totuşi, autorul pretinsului conflict juridic de natură constituţională
indică faptul că, în realitate, Ministerul Public, prin intermediul unor „protocoale de
colaborare”, a modificat şi completat într-un mod ascuns cadrul normativ primar
55
existent în materia urmăririi penale, iar prin aceasta, pe de o parte, şi-a depăşit rolul
şi competenţa sa constituţională, încălcând-o pe cea a Parlamentului, iar, pe de altă
parte, a determinat ca justiţia penală să nu mai fie înfăptuită conform cadrului
normativ primar. De aceea, pentru a determina natura juridică a acestor acte nu este
suficientă o analiză in abstracto din perspectiva categoriilor de acte care emană de la
Ministerul Public, ci, în acest sens, trebuie realizată o analiză in concreto a
conţinutului celor două „protocoale de colaborare”.
151. Astfel, în ceea ce priveşte Protocolul nr.00750 din 4 februarie 2009,
încheiat între Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și
Justiție și Serviciul Român de Informații, Curtea reţine că art.2, art.3 lit.g), art.6
alin.(1), art.7, art.9, art.16, art.17 alin.(1) şi (2) şi art.33 alin.(1) din protocol cuprind
dispoziţii care excedează sferei de cuprindere a unui act administrativ normativ,
realizând, sub aspect substanţial, o modificare implicită a Constituţiei.
152. Art.2 din protocol prevede că „Părțile cooperează […] în activitatea de
valorificare a informațiilor din domeniul prevenirii și combaterii infracțiunilor
împotriva securității naționale, a actelor de terorism, infracțiunilor ce au
corespondent în amenințările la adresa securității naționale și a altor infracțiuni
grave, potrivit legii”. Curtea reţine că nici Codul penal din 1969 şi nici Codul penal
în vigoare nu consacră în partea lor generală noţiunea de infracţiune gravă, astfel că
definirea acestei sintagme este secvenţială, raportată la specificul fiecărei legi în parte.
Curtea reţine că Legea nr.301/2004 privind Codul penal, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr.575 din 29 iunie 2004, prevede la art.3 că „Faptele
prevăzute de legea penală ca infracţiuni se împart, după gravitatea lor, în crime şi
delicte”, însă, acest cod, adoptat în anul 2004, nu a fost niciodată în vigoare. Prin
urmare, Curtea constată că noţiunea de infracţiune gravă nu are o consacrare de
principiu în Codul penal, astfel că este şi rămâne o noţiune autonomă specifică unor
legi care sunt adoptate în materie penală şi care leagă consecinţe juridice de această
56
calificare. Dat fiind că în preambulul „protocolului de colaborare” este indicată
Legea nr.39/2003 drept temei al încheierii acestuia, se poate aprecia că semnatarii
protocolului au avut în vedere „infracţiunile grave” prevăzute de această lege în art.2
lit.b). În sensul Legii nr.39/2003 privind prevenirea şi combaterea criminalităţii
organizate, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.50 din 29 ianuarie
2003, „infracţiunea gravă” este infracţiunea care face parte din una dintre
următoarele categorii: omor, omor calificat, omor deosebit de grav; lipsire de libertate
în mod ilegal; sclavie; şantaj; infracţiuni contra patrimoniului, care au produs
consecinţe deosebit de grave; infracţiuni privitoare la nerespectarea regimului armelor
şi muniţiilor, materiilor explozive, materialelor nucleare sau al altor materii
radioactive; falsificare de monede sau de alte valori; divulgarea secretului economic,
concurenţa neloială, nerespectarea dispoziţiilor privind operaţii de import sau export,
deturnarea de fonduri, nerespectarea dispoziţiilor privind importul de deşeuri şi
reziduuri; proxenetismul; infracţiuni privind jocurile de noroc; infracţiuni privind
traficul de droguri sau precursori; infracţiuni privind traficul de persoane şi infracţiuni
în legătură cu traficul de persoane; traficul de migranţi; spălarea banilor; infracţiuni
de corupţie, infracţiunile asimilate acestora, precum şi infracţiunile în legătură directă
cu infracţiunile de corupţie; contrabanda; bancruta frauduloasă; infracţiuni săvârşite
prin intermediul sistemelor şi reţelelor informatice sau de comunicaţii; traficul de
ţesuturi sau organe umane; orice altă infracţiune pentru care legea prevede pedeapsa
închisorii, al cărei minim special este de cel puţin 5 ani [art.2 lit.b) din lege]. Totuşi,
nu este cert dacă exclusiv aceste infracţiuni au fost avute în vedere sau şi altele [spre
exemplu, cele cuprinse în art.2 lit.h) din Legea nr.682/2002 privind protecţia
martorilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.964 din 28
decembrie 2002, sau art.6 alin.(4) din Legea azilului nr.122/2006, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.428 din 18 mai 2006, care, de asemenea,
57
utilizează sintagma „infracţiune gravă”], terminologia juridică permiţând o foarte
largă marjă de apreciere a subiectului de drept în cauză.
153. În acest context, Curtea reţine că art.2 din „protocolul de colaborare”
menționează expres infracţiunile care formează obiectul de competenţă al Serviciului
Român de Informaţii [infracțiunile împotriva securității naționale, cele de terorism şi
infracțiunile ce au corespondent în amenințările la adresa securității naționale], astfel
încât sintagma „infracţiuni grave, potrivit legii”, din cuprinsul aceluiaşi text, în
realitate, adaugă la competenţa legală a Serviciului Român de Informaţii. Preluarea
unor termeni juridici neexplicitați şi fără corespondent în partea generală a Codului
penal, în Legea nr.51/1991 privind securitatea naţională a României, republicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.190 din 18 martie 2014, sau în Legea
nr.14/1992 privind organizarea şi funcționarea Serviciului Român de Informații,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.33 din 3 martie 1992, legi care
pot fi considerate ca fiind sediul general al materiei în ceea ce priveşte definirea
infracţiunilor, respectiv competenţele serviciilor secrete în domeniul combaterii
ameninţărilor la securitatea naţională, indică faptul că, în realitate, categoria
autonomă de infracţiuni grave, chiar menţionată la art.911 alin.2 din Codul de
procedură penală din 1968 şi art.2 lit.b) din Legea nr.39/2003 şi preluată tale quale în
protocolul analizat, a fost structurată prin manifestarea de voinţă a autorităților
publice respective, nefiind circumscrisă numai acelor categorii de infracţiuni care
puteau angaja competenţa Serviciului Român de Informaţii. Mai mult, se poate
observa că, după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură penală, la 1 februarie
2014, s-a renunţat în cuprinsul art.139 alin.(2) [corespondentul fostului art.911 alin.2
din Codul de procedură penală din 1968] la sintagma „infracţiune gravă”, fără ca
protocolul să fi fost adaptat în mod corespunzător, ceea ce este de natură a confirma
faptul că protocolul a adăugat la lege. Prin urmare, în această privinţă, apare ca fiind
clar faptul că a fost generată, sub forma unui aparent act administrativ, o normă
58
juridică primară cu conţinut flexibil, care a putut fi apreciată de la caz la caz de
parchet/ serviciul de informaţii.
154. Curtea observă că o asemenea normă atributivă de competenţe în privința
serviciului secret nu putea fi edictată nici măcar de Parlament, întrucât ar fi însemnat
o redimensionare implicită a art.119 din Constituţie, respectiv a rolului Consiliul
Suprem de Apărare a Ţării. Astfel, ţinând seama de faptul că activitatea Serviciului
Român de Informaţii este organizată şi coordonată de Consiliul Suprem de Apărare a
Ţării, ea se subsumează competenţei acestuia, respectiv „organizarea şi coordonarea
unitară a activităţilor care privesc apărarea ţării şi securitatea naţională,
participarea la menţinerea securităţii internaţionale şi la apărarea colectivă în
sistemele de alianţă militară, precum şi la acţiuni de menţinere sau de restabilire a
păcii”. Prin urmare, o entitate publică [Serviciul Român de Informaţii] nu poate
dobândi pe calea unui „protocol de colaborare” o competenţă mai extinsă decât cea
a entităţii sub auspiciile căreia îşi desfăşoară activitatea şi care are o competenţă
dobândită prin chiar textul Constituţiei, şi anume Consiliul Suprem de Apărare a Ţării.
Or, „protocolul de colaborare” a stabilit în sarcina Serviciului Român de Informaţii
competenţe în alte domenii faţă de cel reglementat în mod implicit de art.119 din
Constituţie, şi anume cel al securităţii naţionale. Totodată, Curtea mai reţine că, în
legătură cu competenţa Serviciului Român de Informaţii, în jurisprudenţa sa, a stabilit
că prin calificarea atingerilor grave aduse drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale
cetăţenilor români sau a „altor asemenea interese ale țării” – a cărei sferă de
cuprindere rămâne la libera apreciere a organului abilitat să aplice legea – ca
ameninţări la adresa securităţii naţionale a României, cu consecinţa angajării
competenţei organelor cu atribuţii în domeniul securităţii naţionale raportat la
activităţile specifice culegerii de informaţii, inclusiv interceptarea şi înregistrarea
comunicaţiilor electronice, efectuate sub orice formă, respectiv ale art.1 alin.(5)
privind principiul legalităţii, cu referire la calitatea legii, art.26 referitor la viaţa
59
privată şi art.53 care reglementează condiţiile restrângerii exerciţiului unor drepturi
sau al unor libertăţi [Decizia nr.91 din 28 februarie 2018, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr.348 din 20 aprilie 2018, şi Decizia nr.802 din 6
decembrie 2018, nepublicată încă în Monitorul Oficial al României, Partea I], aspect
care denotă obligaţia legiuitorului de a stabili competenţa autorităţilor publice în
funcţie de rolul lor constituţional, ceea ce înseamnă că prevederile legale atributive
de competenţă, în cazul Serviciului Român de Informaţii, nu pot depăşi sfera art.119
din Constituţie.
155. Art.3 lit.g) din protocol prevede că „Obiectivele cooperării sunt: […] g)
constituirea de echipe operative comune care să acționeze în baza unor planuri de
acțiune pentru exercitarea competențelor specifice ale părților, în vederea
documentării faptelor prevăzute la art.2”. Potrivit art.201 alin.1 din Codul de
procedură penală din 1968, în vigoare la data încheierii protocolului, urmărirea penală
se efectuează de către procurori şi de către organele de cercetare penală, iar, conform
alin.2 lit.b) al aceluiaşi text, organele de cercetare speciale sunt organe de cercetare
penală. Or, potrivit art.13 din Legea nr.14/1992, „Organele Serviciului Român de
Informații nu pot efectua acte de cercetare penală”, iar, potrivit art.12 alin.2 din
aceeaşi lege, „la solicitarea organelor judiciare competente, cadre anume desemnate
din Serviciul Român de Informații pot acorda sprijin la realizarea unor activități de
cercetare penală pentru infracțiuni privind siguranța națională”. Din cele de mai sus,
rezultă că, la data încheierii protocolului de cooperare analizat, Serviciul Român de
Informaţii nu avea atribuții de cercetare penală [a se vedea şi Decizia nr.51 din 16
februarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.190 din 14
martie 2016, par.37] și, prin urmare, nu avea calitatea de organ de cercetare penală,
activitatea sa mărginindu-se la asigurarea unui sprijin tehnic „la realizarea unor
activități de cercetare penală pentru infracțiuni privind siguranța națională” [a se
vedea mutatis mutandis și Decizia nr.734 din 23 noiembrie 2017, publicată în
60
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.352 din 23 aprilie 2018, par.17-18]. În
consecinţă, sprijinul/ suportul/ concursul tehnic nu poate fi echivalat cu o activitate
de cercetare penală, specifică organelor de urmărire penală. De aceea, indiferent de
faptul că sprijinul tehnic, acordat în temeiul Legii nr.14/1992, a vizat perioada de
activitate a Codului de procedură penală din 1968 sau a noului Cod de procedură
penală, Curtea reţine că acest sprijin nu putea fi valorizat ca o activitate de cercetare
penală.
156. Din modul de formulare a textului analizat se înţelege că efectuarea
urmăririi penale se realizează în comun de procurori şi reprezentanţii serviciului
secret, cu nerespectarea separaţiei de competenţe între cele două structuri şi a rolului
constituţional, respectiv legal al fiecăruia în parte. Curtea observă că, după intrarea în
vigoare a noului Cod de procedură penală, art.142 alin.(1) din acesta a prevăzut
posibilitatea punerii în executare a mandatului de supraveghere tehnică „de alte
organe specializate ale statului”, însă, această sintagmă a fost constatată ca fiind
neconstituţională prin Decizia nr.51 din 16 februarie 2016. Prin urmare, de principiu,
efectuarea actelor procesuale/ de procedură în cursul urmăririi penale se realizează
de către organele de urmărire penală şi nicidecum de alte organe exterioare
acestora. Or, textul aşa cum este redactat are un conţinut normativ larg care permite
o preluare de către serviciul secret a competenţelor propriu-zise ale procurorului şi o
afectare a sferei de competenţă a procurorului în legătură cu orice faptă penală
apreciată drept „gravă”. Cu alte cuvinte, din coroborarea art.3 lit.g) cu întregul
conţinut al protocolului, Curtea reţine că, începând cu anul 2009, s-au creat
premisele normative pentru ca Serviciul Român de Informaţii să exercite atribuţii de
cercetare penală în orice domeniu. Or, acest aspect duce la încălcarea art.1 alin.(4)
privind separaţia şi echilibrul puterilor în stat şi art.61 alin.(1) din Constituţie cu
privire la rolul Parlamentului de unică autoritate legiuitoare a ţării.
61
157. Curtea reţine că sintagma „echipe operative comune” din art.3 lit.g) al
protocolului denotă faptul că reprezentanţi ai unor organe ale statului puteau participa
activ şi nemijlocit în cadrul urmăririi penale, fără ca acestea să fi avut calitatea de
organe de cercetare penală speciale. De asemenea, Curtea constată că, potrivit art.3
lit.g) din protocol, echipele operative comune urmau „să acționeze în baza unor
planuri de acțiune pentru exercitarea competențelor specifice ale părților, în vederea
documentării faptelor prevăzute la art.2”. Prin existenţa unei confuziuni între
atribuţiile celor două organe s-a ajuns la intruziunea unui serviciu secret în modul de
desfăşurare a urmăririi penale. Planurile de acţiune, pe baza cărora acţionează
echipele operative comune, implică, astfel cum rezultă din denumirea lor, o poziţie
concordantă şi decizională a entităţilor care au încheiat protocolul, ceea ce înseamnă
că Ministerul Public a cedat o competenţă exclusivă a sa ce priveşte activitatea
judiciară.
158. Aceleaşi probleme se ridică şi în privinţa art.17 alin.(2) din protocol,
potrivit căruia „(2) La solicitarea scrisă a Parchetului, acordă sprijin tehnic, în
condiţiile prevăzute de art.911
-915 din Codul de Procedură Penală, în vederea
constatării săvârşirii infracţiunilor prevăzute în art.2, în condiţiile prevăzute de
art.465 din Codul de Procedură Penală, în baza unui plan comun de acţiune”,
întrucât, în ipoteza infracţiunilor flagrante, prin trimiterea la art.2, cu referire la „alte
infracțiuni grave, potrivit legii”, din protocol, se depăşesc competenţele unui serviciu
secret, iar, pe de altă parte, sintagma „plan comun de acţiune” denotă o implicare
activă a serviciului secret în activitatea de înfăptuire a justiţiei penale.
159. Potrivit art.16 din protocol, Serviciul Român de Informaţii „Efectuează,
prin lucrători operativi anume desemnați, activitățile prevăzute în art.224 alin.2 din
Codul de Procedură Penală, în cazurile prevăzute la art.2”. Curtea reţine că etapa
actelor premergătoare, sub imperiul Codului de procedură penală din 1968, constituia
o etapă preprocesuală – specifică numai vechiului Cod de procedură penală – în care
62
persoana nu beneficia de garanţiile asociate dreptului la apărare specifice fazei de
urmărire penală din cadrul procesului penal [a se vedea, în acest sens, Decizia nr.141
din 5 octombrie 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.585 din
30 noiembrie 1999, sau Decizia nr.124 din 26 aprilie 2001, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr.466 din 15 august 2001]. Art.224 alin.2 din Codul de
procedură penală din 1968 prevedea „De asemenea, în vederea strângerii datelor
necesare organelor de urmărire penală pentru începerea urmăririi penale, pot
efectua acte premergătoare şi lucrătorii operativi din Ministerul de Interne, precum
şi din celelalte organe de stat cu atribuţii în domeniul siguranţei naţionale, anume
desemnaţi în acest scop, pentru fapte care constituie, potrivit legii, ameninţări la
adresa siguranţei naţionale”. Astfel, având în vedere trimiterea la art.2 din protocol,
referitor la „infracţiunile grave, potrivit legii”, se creau premisele normative pentru
ca activitatea de strângere a datelor necesare organelor de urmărire penală pentru
începerea urmăririi penale să nu se limiteze numai la faptele care constituie, potrivit
legii, „ameninţări la adresa siguranţei naţionale” [a se vedea art.224 alin.2 din Codul
de procedură penală din 1968], ci la orice infracţiune apreciată ca fiind „gravă”, cu
consecinţa valorificării ca mijloc de probă a procesului-verbal astfel întocmit,
conform art.224 alin.3 din Codul de procedură penală din 1968, care prevede că
„Procesul-verbal prin care se constată efectuarea unor acte premergătoare poate
constitui mijloc de probă”. Ceea ce rezultă din textul analizat este că protocolul a
reglementat competenţa unui serviciu secret în efectuarea actelor premergătoare cu
privire la orice infracţiune, relativizând sfera normativă a Codului de procedură
penală din 1968.
160. Potrivit art.17 alin.(1) din Protocol, „(1) [Serviciul Român de Informaţii
– s.n.] Acordă sprijin, în condiţiile legii, la solicitarea scrisă a parchetului, pentru
clarificarea aspectelor referitoare la infracţiunile prevăzute în art.2, prin activităţi
specifice, potrivit competenţei, precum şi prin efectuarea de expertize sau constatări
63
tehnico-ştiinţifice”, ceea ce, având în vedere formularea imprecisă a textului, duce la
concluzia potrivit căreia efectuarea unei expertize poate fi realizată de către experţi ai
Serviciului Român de Informaţii în sensul Ordonanţei Guvernului nr.2/2000 privind
organizarea activităţii de expertiză tehnică judiciară şi extrajudiciară, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I nr.26 din 25 ianuarie 2000, chiar în legătură
cu infracţiunile care nu vizează sfera de competenţă a Serviciului Român de
Informaţii. O asemenea concluzie reiese din modul de formulare a textului analizat,
care trimite, în mod direct, la sintagma „infracţiuni grave, potrivit legii” din cuprinsul
art.2 al protocolului. Mai mult, în aceste condiţii şi sintagma „activități specifice,
potrivit competenţei” din moment ce vizează sintagma „infracţiuni grave, potrivit
legii” din cuprinsul art.2 al protocolului denotă o extindere a competenţei Serviciului
Român de Informaţii.
161. În consecinţă, Curtea reţine că revine judecătorului cauzei să verifice
legalitatea administrării probei obţinute prin raportul de expertiză întocmit de
Serviciul Român de Informaţii sau prin orice mijloc de probă concretizat prin acele
„activități specifice, potrivit competenţei”. Curtea reaminteşte faptul că expertiza se
dispune atunci când pentru lămurirea unor fapte sau împrejurări ale cauzei, în vederea
aflării adevărului, sunt necesare cunoştinţele unui expert [art.116 din Codul de
procedură penală din 1968] sau atunci când pentru constatarea, clarificarea sau
evaluarea unor fapte ori împrejurări ce prezintă importanţă pentru aflarea adevărului
în cauză este necesară şi opinia unui expert [art.172 alin.(1) din Codul de procedură
penală]. Reglementarea legală strictă a dobândirii calităţii de expert asigură, din punct
de vedere normativ, imparţialitatea şi un grad ridicat de profesionalism al acestora,
pentru a se asigura imparţialitatea, transparenţa şi corectitudinea expertizei, ca mijloc
de probă. În condiţiile în care legiuitorul are competenţa exclusivă de a stabili sfera
persoanelor care participă la înfăptuirea justiţiei de către instanţele judecătoreşti din
punct de vedere al efectuării expertizei, precum şi condiţiile de acces în profesia
64
menţionată, condiţii care trebuie să asigure certitudinea îndeplinirii actului
profesional în mod imparţial şi la un standard ridicat [a se vedea şi Decizia nr.787 din
15 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.192 din
17 martie 2017, par.19], Ministerul Public nu are competenţa de a stabili efectuarea
expertizelor tale quale în sarcina experţilor Serviciului Român de Informaţii, prin
extinderea competenţei acestuia. Aceeași observaţie este valabilă şi în privinţa altor
mijloace de probă obţinute prin „activități specifice, potrivit competenţei” în măsura
în care vizează infracţiuni care nu au legătură cu competenţa Serviciului Român de
Informaţii.
162. De asemenea, din sintagma „pentru clarificarea aspectelor referitoare
la infracţiunile prevăzute la art.2” cuprinsă în art.17 alin.(1) al protocolului analizat
nu rezultă că ar fi vorba doar de un sprijin tehnic, ci se poate înţelege că stabileşte o
colaborare a cărei scop ar fi lămurirea organului de urmărire penală în sensul art.62
din Codul de procedură penală din 1968. Or, lămurirea acestor aspecte revine
organelor de urmărire penală şi instanţei judecătorești, după caz; o viziune contrară
creează premisa normativă necesară preluării unor atribuţii ale organului de urmărire
penală în procesul penal, ceea ce este contrar rolului constituţional al acestuia.
163. Potrivit art.33 alin.(1) din protocol, „Punerea în executare a activităților
dispuse prin autorizațiile emise de instanțele competente potrivit dispozițiilor art.911

915 din Codul de procedură penală va fi realizată de către Serviciu, pe echipamentele
proprii, în baza solicitării scrise a procurorului”. În jurisprudenţa sa, Curtea a statuat
că „activitatea de punere în executare a mandatului de supraveghere tehnică
prevăzută la art.142 alin.(1) din Codul de procedură penală [Legea nr.135/2010 –
s.n.] este realizată prin acte procesuale/procedurale” [Decizia nr.51 din 16 februarie
2016, par.33], iar reglementarea acestora ţine de domeniul legii şi intră în sfera de
competenţă a organelor de urmărire penală. În schimb, prin Decizia nr.734 din 23
noiembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.352 din 23
65
aprilie 2018, par.17-18, Curtea a statuat că sintagma „alte organe specializate ale
statului” din dispozițiile art.142 alin.(1) din noul Cod de procedură penală nu vizează
persoanele care sunt chemate să dea concurs tehnic la executarea măsurilor de
supraveghere. În acest sens, Curtea a reținut că, în Decizia nr.51 din 16 februarie 2016,
și-a fundamentat soluția din perspectiva persoanelor care pun în executare mandatul
de supraveghere tehnică, iar nu din perspectiva persoanelor care asigură suportul
tehnic pentru realizarea activității de supraveghere tehnică. Totodată, Curtea a
constatat – referitor la suportul tehnic pentru realizarea respectivei activități de
supraveghere -, că acesta era asigurat, sub imperiul vechiului Cod de procedură
penală, de persoane fără atribuții de cercetare penală, în limitele competențelor lor,
motiv pentru care dispozițiile art.912 alin.1 teza a doua din Codul de procedură penală
din 1968 [potrivit căruia „Procurorul procedează personal la interceptările şi
înregistrările prevăzute în art.911 sau poate dispune ca acestea să fie efectuate de
organul de cercetare penală. Persoanele care sunt chemate să dea concurs tehnic la
interceptări şi înregistrări sunt obligate să păstreze secretul operaţiunii efectuate,
încălcarea acestei obligaţii fiind pedepsită potrivit Codului penal”] impuneau
persoanelor chemate să dea concurs tehnic la interceptări și înregistrări obligația de a
păstra secretul operațiunii efectuate, încălcarea acestei obligații fiind pedepsită penal.
164. Aşadar, Codul de procedură penală din 1968 nu reglementa punerea în
executare a activităților dispuse prin autorizațiile emise de instanțele competente de
către alte servicii specializate ale statului. Această soluţie legislativă a fost consacrată
de noul Cod de procedură penală, la art.142 alin.(1), care a reglementat competenţa
altor organe specializate ale statului să pună în executare mandatul de supraveghere
tehnic; acest text în perioada 1 februarie 2014 – 13 martie 2016 s-a bucurat chiar de
prezumţia de constituţionalitate, prezumţie ulterior răsturnată de Curtea
Constituţională prin Decizia nr.51 din 16 februarie 2016.
66
165. Or, pe lângă suportul tehnic prevăzut de art.39-45 din protocol, art.32-
38 din acelaşi act se referă, expressis verbis, la punerea în executare a activităţilor
dispuse prin autorizaţiile emise de instanţele competente. Astfel, textul analizat al
protocolului prevede exact punerea în executare a activităților dispuse prin
autorizațiile emise de instanțele competente de către un serviciu secret contrar art.912
alin.(1) teza întâi din Codul de procedură penală din 1968. Cu alte cuvinte, protocolul
a reglementat competenţa Serviciului Român de Informaţii de a pune în executare
mandatul de supraveghere tehnică în cadrul procesului penal, fără să fie organ de
urmărire penală. Astfel, deşi Codul de procedură penală nu a acordat serviciului secret
această competenţă, Ministerul Public, din proprie iniţiativă, îi transferă acestuia o
competenţă proprie procurorului. Practic, acest protocol operează, în mod indirect, o
adăugire la prevederile Codului de procedură penală, competenţa dispunerii unei
măsuri procesuale fiind transferată de către chiar titularul său – Ministerul Public –
unui serviciu secret. În dreptul public se aplică principiul delegata potestas non
delegatur, astfel încât Ministerul Public nu are competenţa de a-şi transfera/ delega
competenţele rezultate din textul constituţional al art.131.
166. Totodată, Curtea constată că aceste dispoziţii contravin chiar
jurisprudenţei Curţii Constituţionale [Deciziile nr.734 din 23 noiembrie 2017 sau
nr.140 din 27 martie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.524
din 26 iunie 2018], exact ca în ipoteza Deciziei nr.685 din 7 noiembrie 2018, prin care
instanţa constituţională a sancţionat o poziţionare neconstituţională a Înaltei Curţi de
Casaţie şi Justiţie în privinţa modului de desemnare a membrilor Completurilor de 5
judecători, contrară, la rândul ei, Deciziei nr.68 din 22 februarie 2018, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.533 din 27 iunie 2018, precum şi Legii
nr.304/2004.
167. Curtea mai reţine că dispoziţiile art.6 alin.(1), art.7 şi art.9 din protocol
care prevăd: „[Parchetul – s.n.] Comunică, în mod operativ, dar nu mai târziu de 60
67
de zile, modul de valorificare a informărilor sau sesizărilor primite de la Serviciu,
referitoare la infracţiunile prevăzute în art.2, cu excepţia cazurilor în care, înainte
de împlinirea termenului menţionat, se solicită informaţii suplimentare în legătură cu
cauza”; „(1) [Parchetul- s.n.] pune la dispoziţia Serviciului, la cerere sau din oficiu,
date şi informaţii care prin natura lor prezintă interes operativ pentru contracararea
sau prevenirea unor ameninţări la adresa securităţii naţionale. (2) Pune la dispoziţia
Serviciului, datele şi informaţiile referitoare la implicarea unor cadre militare sau
salariaţi civili ai acestuia în pregătirea sau săvârşirea de infracţiuni, dacă apreciază
că, prin aceasta, nu se împiedică sau îngreunează aflarea adevărului în cauză”;
respectiv „[Parchetul – s.n.] Asigură, la solicitarea Serviciului consultanţă, prin
specialiştii proprii, în domeniile de cooperare” instituie obligaţia Ministerului Public
de a raporta modul de valorificare a sesizărilor primite de la serviciul secret şi de a
primi consultanţă şi a oferi date şi informaţii unui serviciu secret în lipsa unor
coordonate terminologice riguros definite în privinţa sintagmelor de „infracţiuni
grave, potrivit legii” şi „securitate naţională”, creând, în acelaşi timp, prezumţia că
toate infracţiunile nominalizate la art.2 vizau ameninţări la securitatea naţională [a se
vedea şi Decizia nr.91 din 28 februarie 2018 şi Decizia nr.802 din 6 decembrie 2018].
Aceste aspecte demonstrează faptul că între Ministerului Public şi Serviciul Român
de Informaţii s-au instituit raporturi contra legem care afectează rolul şi activitatea
procurorului în cadrul procesului penal [cu privire la semnificaţia constituţională a
conceptelor contra legem şi extra legem, a se vedea Decizia Curţii Constituţionale
nr.611 din 3 octombrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr.877 din 7 noiembrie 2017, par.109-110]. De aceea, Curtea constată încălcarea
art.131 alin.(1) şi art.132 alin.(1) din Constituţie, cu referire la rolul Ministerului
Public şi statutul procurorului.
168. În jurisprudenţa sa, Curtea a statuat că, potrivit prevederilor art.131
alin.(1) din Constituție, Ministerul Public este reprezentantul intereselor generale ale
68
societății și în această calitate acționează pentru apărarea ordinii de drept și a
drepturilor și libertăților cetățenilor, iar legiuitorul constituant a înţeles să facă din
Ministerul Public un reprezentant al interesului social, general şi public, care să
vegheze la aplicarea legii şi la apărarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, fără a
face distincţie între procesele penale şi cele civile [a se vedea Decizia nr.1 din 4
ianuarie 1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.66 din 11
aprilie 1995]. Curtea, prin prisma acestui text constituţional, a constatat
neconstituţionalitatea unui raport de subordonare între executorul judecătoresc, pe de
o parte, și procuror, pe de altă parte, în materie civilă [Decizia nr.473 din 21 noiembrie
2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.30 din 15 ianuarie
2014], astfel că, în mod evident, şi ţinând seama de rolul pregnant al procurorului în
cadrul procedurii penale [Decizia nr.71 din 5 martie 2002, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr.309 din 10 mai 2002], cu atât mai mult nu pot fi
acceptate raporturi de subordonare a acestuia în cadrul procesului penal faţă de un
serviciu secret. De altfel, Curtea subliniază că, potrivit jurisprudenţei sale, în soluţiile
dispuse, procurorul este independent, în condiţiile prevăzute de lege [a se vedea
Decizia nr.358 din 30 mai 2018, par.92, şi art.64 alin.(2) teza întâi din Legea
nr.304/2004]. Prin urmare, sunt afectate, astfel, şi prevederile art.132 alin.(1) din
Constituţie.
169. De asemenea, în sensul celor de mai sus, Curtea mai observă că Serviciul
Român de Informaţii a fost învestit cu atribuţia de a executa operaţiunile tehnice
audio/ video autorizate potrivit legii [art.46-48 din protocol] şi de executa activităţi
de supraveghere operativă şi investigaţii informative [art.49-51 din protocol].
170. În aceste condiţii, Curtea reţine că dispoziţiile art.2, art.3 lit.g), art.6
alin.(1), art.7, art.9, art.16, art.17 alin.(1) şi (2) şi art.33 alin.(1) din Protocolul
nr.00750 din 4 februarie 2009, încheiat între Ministerul Public – Parchetul de pe lângă
Înalta Curte de Casație și Justiție și Serviciul Român de Informații, dispoziţii esenţiale
69
în economia acestuia, stabilesc norme juridice diferite faţă de cele cuprinse în cadrul
Codului penal [cu referire la noţiunea de infracţiune gravă] sau Codului de procedură
penală [competenţele acordate Serviciului Român de Informaţii], norme care, în
esenţa, lor contravin art.131 din Constituţie.
171. Cele expuse relevă o modificare semnificativă a cadrului constituţional
existent prin exercitarea unei competenţe care permitea numai emiterea unui act
administrativ cu caracter normativ. Ministerul Public cunoaşte, în ceea ce priveşte
activitatea sa, o latură administrativă şi una contributiv-judiciară, iar activitatea sa
administrativă nu poate interfera în nici un caz cu cea care contribuie la activitatea
judiciară [a se vedea, mutatis mutandis Decizia nr.685 din 7 noiembrie 2018,
par.141]. Astfel, actul administrativ generat nu poate delega/ acorda competenţe prin
modificarea şi completarea cadrului legal existent, ci doar să organizeze sau să
execute prevederile legii.
172. Curtea constată că elemente din competenţa constituţională originară a
unui organ de stat nu pot fi, în nici un caz, delegate către alte organe ale statului, cu
excepţia situaţiilor în care constituantul a prevăzut în mod expres acest aspect. Astfel,
Curtea reţine că, în activitatea judiciară, Ministerul Public, potrivit art.131 alin.(1) din
Constituţie, reprezintă interesele generale ale societăţii şi apără ordinea de drept,
precum şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor. Acest text constituţional nu este şi nu
poate fi temeiul constituţional pentru încheierea unui protocol care să consacre o
delegare de competenţe/ rol între Ministerul Public şi serviciile secrete sau orice altă
autoritate publică. Din contră, în activitatea judiciară ce vizează materia penală, revine
Ministerului Public obligaţia de a-şi exercita în mod direct şi nemijlocit rolul
constituţional stabilit, neputându-şi delega sau renunţa la competenţele care
concretizează rolul său constituțional în favoarea unui alt organ al statului. Or, în
cazul de faţă, Curtea reţine că protocolul analizat a creat premisele normative necesare
preluării unor aspecte ale activităţii de urmărire penală de către un serviciu de
70
informații, interferând cu rolul constituţional al Ministerului Public în activitatea
judiciară.
173. Rezultă că, deşi, sub aspect legal, procurorul general al Parchetului de
pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție are competenţa de a încheia protocoale de
cooperare/ interinstituţionale, ca acte administrative normative, prezentul protocol,
sub aparenţa unui act de executare a legii, transcende conţinutului acestuia, întrucât
stabileşte reguli şi conduite nereglementate prin lege, cele esenţiale ale acestuia fiind
contrare chiar ordinii constituţionale. În aceste condiţii, „protocolul de colaborare”
pare a fi un act administrativ, având în vedere calitatea persoanelor care l-au încheiat,
sfera competenţelor lor şi denumirea sa, în schimb, sub aspectul conţinutului său,
apare ca fiind un act cu putere de lege, ceea ce denotă faptul că acest protocol
constituie un act normativ cu caracter compozit. Un atare act este unul heteroclit şi
reprezintă în sine o incongruenţă între forma şi substanţa sa, amalgamează elemente
ce ţin de nivele normative diferite şi deviază de la regulile constituţionale de
repartizare a competenţelor. Or, în exercitarea puterii publice, autorităţile publice au
obligaţia constituţională de a adopta/ încheia acte juridice potrivit şi în limitele
competenţei lor, nefiindu-le permis să apeleze la formule juridice artificiale.
Constituţia reprezintă cadrul şi măsura în care legiuitorul şi celelalte autorităţi pot
acţiona [a se vedea şi Decizia nr.854 din 23 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial
al României, Partea I, nr.672 din 21 septembrie 2011], astfel încât actele acestora
trebuie să corespundă atât sub aspect formal, cât şi substanţial poziţiei instituţionale
pe care fiecare autoritatea publică o ocupă în ordinea constituţională, fiindu-le interzis
să adopte/ încheie acte, care prin conţinutul lor, ţin de competenţa unei alte autorităţi.
Ar rezulta un act cu o natură juridică hibridă, care neagă dimensiunea atributivă de
competenţe a Constituţiei, astfel încât chiar ideea existenţei unui asemenea act în
cadrul unui sistem juridic trebuie respinsă.
71
174. În aceste condiţii, întrucât actele Ministerului Public se limitează la cele
reglementate de legile ce privesc procedura judiciară [Codul de procedură penală/
Codul de procedură civilă/ legi speciale] şi la cele administrative prevăzute de lege,
rezultă că prezentul „protocol de colaborare” nu poate fi încadrat, ca natură juridică,
în niciuna dintre cele două categorii de acte. Elementele esenţiale de conţinut ale
protocolului analizat sunt distonante în raport cu dreptul pozitiv, deoarece stabilesc
norme de reglementare primară, în substituirea celor existente, cu alterarea rolului
constituţional al Ministerului Public. De altfel, Curtea reţine că, în practica judiciară
recentă [spre exemplu, Sentința civilă nr.3736 din 21 septembrie 2018, pronunţată de
Curtea de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,
Încheierea din 5 septembrie 2018, pronunţată de Tribunalul București în Dosarul
nr.15884/3/2016, Decizia nr.5163 din 25 aprilie 2013, Decizia nr.505 din 5 februarie
2014 sau Decizia nr.4257 din 12 noiembrie 2014, pronunțate de Înalta Curte de
Casație și Justiție – Secția de Contencios Administrativ și Fiscal], instanţele
judecătoreşti au considerat că nu este un act administrativ, ceea ce a dus la situaţia
respingerii ca inadmisibile a cererilor de anulare formulate la instanţele de contencios
administrativ. Acest aspect confirmă faptul că nu exista un remediu judiciar din sfera
contenciosului administrativ apt să cenzureze prezentul protocol şi acreditează teza
eronată conform căreia autorităţile publice pot încheia acte juridice cu natură diversă,
distinct de cadrul legal existent, ceea ce ar însemna, din perspectiva contestării lor, că
persoana vizată/ interesată nu ar cunoaşte modul în care aceasta ar trebui realizată sau,
din contră, dacă nu sunt acte administrative înseamnă că nu pot fi contestate în faţa
instanţelor judecătoreşti. În acest context, Curtea apreciază că încălcarea dimensiunii
atributive de competenţă a Constituţiei, cu arogarea unei competenţe legislative,
reprezintă în sine un act contrar ordinii constituţionale şi trebuie sancţionată de
garantul supremaţiei Constituţiei.
72
175. Chiar dacă unele prevederi ale acestui protocol cuprind într-adevăr
aspecte de executare a legii, prevederile sale esenţiale, pe de o parte, nesocotesc
competenţa Parlamentului, diminuează rolul procurorului în cadrul procesului penal
şi sporesc rolul serviciilor secrete în cadrul acestuia, iar, pe de altă parte, afectează, în
mod nepermis, drepturile şi libertăţile fundamentale, prin diminuarea garanţiilor
asociate acestora în sensul că activitatea de obţinere a probelor o poate realiza un
serviciu de informaţii care nu are calitatea de organ de cercetare penală special. Toate
aceste încălcări ale Constituţiei atrag aplicarea sancţiunii plasării întregului protocol
în afara ordinii constituţionale.
176. Rolul constituţional al procurorului se exprimă la nivel legal prin faptul
că procurorul este cel care supraveghează urmărirea penală; în exercitarea acestei
atribuţii procurorii conduc şi controlează nemijlocit activitatea de cercetare penală a
poliţiei judiciare şi a altor organe de cercetare penală speciale [a se vedea art.209
alin.1 din Codul de procedură penală din 1968, precum şi art.55 alin.(3) lit.a) şi art.56
alin.(1) din Codul de procedură penală]. Protocolul a distorsionat astfel rolul
constituţional al Ministerului Public, a stabilit norme de reglementare şi a promovat
soluţii normative de natura legii contrare Constituţiei. În consecinţă, Curtea reţine că,
prin încheierea unui astfel de protocol, Ministerul Public a generat un conflict juridic
de natură constituţională.
177. Odată constatat faptul că acest conflict juridic de natură constituţională
a fost generat în mod primar de Ministerul Public, Curtea reţine că, deşi autorul
prezentei cereri, şi anume preşedintele Camerei Deputaţilor, indică faptul că acest
conflict a fost generat numai de Ministerul Public, instanţa constituţională, fără a
extinde cadrul procesual cu care s-a considerat legal învestită, are îndatorirea
constituţională să soluţioneze întreaga problematică de drept constituţional cu care a
fost sesizată, şi nu să se limiteze la o abordare secvenţială a acesteia. Prin urmare,
Curtea reţine că, în realitate, conflictul juridic de natură constituţională are două
73
faţete, una care vizează încheierea protocolului analizat şi în care un rol determinant
l-a avut Ministerul Public, iar cealaltă acceptarea, în mod implicit, a actului antereferit
de către autoritatea publică abilitată să exercite controlul asupra activităţii serviciilor
de informaţii, şi anume Parlamentul.
178. Astfel, cu privire la acest din urmă aspect menţionat, Curtea constată că,
potrivit jurisprudenţei sale, acolo unde legea prevede expres controlul parlamentar
asupra unei autorităţi publice, acesta se va realiza în formele prevăzute de lege, prin
intermediul comisiilor permanente de control al activităţii autorităţilor publice,
reglementate concret de lege, respectiv prin intermediul rapoartelor de activitate pe
care autorităţile publice sunt obligate să le prezinte periodic (anual) în faţa celor două
Camere, în şedinţă reunită, după caz [Decizia nr.206 din 3 aprilie 2018, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.351 din 23 aprilie 2018, par.79].
179. Potrivit art.65 alin.(2) lit.h) din Constituţie, „(2) Camerele îşi desfăşoară
lucrările şi în şedinţe comune, potrivit unui regulament adoptat cu votul majorităţii
deputaţilor şi senatorilor, pentru: […] h) numirea, la propunerea Preşedintelui
României, a directorilor serviciilor de informaţii şi exercitarea controlului asupra
activităţii acestor servicii”. În esenţă, textul constituţional stabileşte un control civil
asupra serviciilor secrete ale statului, exercitat de organul reprezentativ suprem al
poporului român, întrunit în şedinţă comună. Această reglementare constituţională
este în sine o aplicare a dispoziţiilor constituţionale ale art.1 alin.(3), care consacră
caracterul democratic al statului român. Curtea reţine că exercitarea acestei atribuţii
trebuie să fie efectivă şi realizată într-un mod care să reflecte un standard înalt de
protecţie a drepturilor şi libertăţilor fundamentale.
180. La nivel legal, art.1 alin.(2)-(4) din Legea nr.14/1992 prevede că
activitatea Serviciului Român de Informații este controlată de Parlament; anual sau
când Parlamentul hotărăște, directorul Serviciului Român de Informații prezintă
acestuia rapoarte referitoare la îndeplinirea atribuțiilor ce revin Serviciului Român de
74
Informații, potrivit legii, iar, în vederea exercitării controlului concret şi permanent,
se constituie o comisie comună a celor două Camere. Rezultă că, pe de o parte, există
un control permanent realizat de Comisia comună permanentă a Camerei Deputaţilor
şi Senatului pentru exercitarea controlului parlamentar asupra activităţii Serviciului
Român de Informaţii, iar, pe de altă parte, un control asupra activităţii acestuia prin
prezentare de rapoarte.
181. Curtea constată că, potrivit art.1 alin.(3) din Hotărârea Parlamentului
nr.30/1993 privind organizarea şi funcţionarea Comisiei comune permanente a
Camerei Deputaţilor şi Senatului pentru exercitarea controlului parlamentar asupra
activităţii Serviciului Român de Informaţii, republicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr.168 din 22 februarie 2018, Comisia veghează la îndeplinirea
de către Serviciul Român de Informații a misiunilor ce îi revin în conformitate cu
prevederile legale în vigoare şi efectuează un control concret şi permanent asupra
activităților Serviciului Român de Informații. Potrivit art.4 lit.a)-d) și k) din hotărâre,
controlul parlamentar asupra activității Serviciului Român de Informații se exercită
de către comisie astfel: verifică dacă, în exercitarea atribuțiilor ce revin Serviciului
Român de Informații, sunt respectate prevederile Constituției și ale celorlalte acte
normative; verifică modul în care Serviciul Român de Informații asigură respectarea,
în cadrul activității de informații, a drepturilor şi libertăților persoanelor; examinează
cazurile în care s-au semnalat încălcări ale prevederilor constituționale şi ale altor
dispoziții legale în activitatea Serviciului Român de Informații şi se pronunță asupra
măsurilor ce se impun pentru restabilirea legalităţii; analizează şi cercetează, la
cererea oricăreia dintre comisiile permanente pentru apărare, ordine publică şi
siguranță națională ale celor două Camere, sesizările cetățenilor care se consideră
lezați în drepturile şi libertățile lor, prin mijloacele de obținere a informațiilor privind
securitatea națională; examinează şi soluționează celelalte plângeri şi sesizări ce îi
sunt adresate în legătură cu încălcarea legii de către Serviciul Român de Informații;
75
întocmește și prezintă birourilor permanente ale celor două Camere ale Parlamentului
rapoarte cu privire la constatările şi concluziile rezultate în exercitarea atribuțiilor ce
îi revin.
182. Din analiza rapoartelor referitoare la îndeplinirea atribuțiilor ce revin
Serviciului Român de Informații, Curtea reţine că în Raportul privind activitatea
desfășurată în anul 2009, p.11, s-a precizat că „Totodată, în conformitate cu
dispozițiile legislației în vigoare și prevederile Protocolului de cooperare între
Serviciul Român de Informații și Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație şi
Justiție pentru îndeplinirea sarcinilor ce le revin în domeniul securității naționale,
SRI a acordat asistență tehnică de specialitate organelor de cercetare şi urmărire
penală. Pentru unele situații au fost constituite inclusiv echipe operative mixte care
au asigurat managementul activității de documentare şi, ulterior, valorificarea
eficientă a datelor şi informațiilor referitoare la săvârșirea de infracțiuni”, iar în
Raportul privind activitatea desfășurată în anul 2010, p.23, s-a menționat că „În
condițiile intensificării cooperării cu organele de aplicare a legii, reprezentanții
departamentului specializat au participat la acțiunile derulate de Serviciu în
conlucrare cu acestea, în conformitate cu prevederile legislației în materie şi a
protocoalelor bilaterale”.
183. În acest context, Curtea constată că Rapoartele privind activitatea
desfășurată de Serviciul Român de Informații în perioada 2009-2012 au fost
prezentate și dezbătute în ședința comună a Camerei Deputaților și Senatului din 10
decembrie 2013 (a se vedea stenograma ședinței, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea a II-a, nr.163 din 20 decembrie 2013), iar Rapoartele privind
activitatea desfășurată de Serviciul Român de Informații în perioada 2013-2014 au
fost prezentate și dezbătute în ședința comună a Camerei Deputaților și Senatului din
4 mai 2016 (a se vedea stenograma ședinței, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea a II-a, nr.89 din 11 mai 2016).
76
184. Din analiza stenogramelor ședințelor comune ale Camerei Deputaților și
Senatului, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea a II-a, rezultă că
prezentarea și dezbaterea rapoartelor referitoare la îndeplinirea atribuțiilor ce revin
Serviciului Român de Informații, potrivit legii, nu a existat vreo obiecție referitoare
la eventuale probleme ce decurgeau din activitatea desfășurată de Serviciul Român
de Informații prin încheierea protocolului analizat.
185. În acest context, Curtea reţine că Parlamentul a cunoscut existenţa
acestui protocol, însă a preferat să rămână într-o stare de pasivitate continuă, deşi
dispunea de mijloacele constituţionale necesare înlăturării prin propria sa acţiune a
efectelor protocolului care puteau contraveni legii. Din contră, în loc să îşi exercite
competenţa de control, Parlamentul a sesizat Curtea Constituţională. Din această
perspectivă, având în vedere faptul că pe perioada de valabilitate a protocolului
analizat nu a dezavuat sau respins nici prevederile protocolului şi nici acţiunile
întreprinse în baza acestuia, Curtea constată caracterul necorespunzător al controlului
parlamentar exercitat asupra activităţii Serviciului Român de Informaţii. De altfel,
astfel cum se va arăta în continuare, distinct de activitatea de control parlamentar, dar
în legătură cu activitatea de legiferare, Parlamentul s-a comportat, de asemenea, întrun mod pasiv în ceea ce priveşte problema supusă analizei Curţii Constituţionale, din
moment ce nu a eliminat el însuşi dispoziţiile legale neclare în această privinţă din
Codul de procedură penală şi Legea nr.51/1991, determinând, astfel, intervenţia
secvenţială a Curţii Constituţionale, în temeiul art.146 lit.d) din Constituţie.
186. Nu este rolul Curţii Constituţionale de a cerceta fiecare încălcare a legii
produsă prin aplicarea protocolului, însă Parlamentul, ca organ de control al activităţii
Serviciului Român de Informaţii, avea posibilitatea constituţională şi pârghiile legale
de a solicita reintrarea în legalitate. Prin urmare, conduita Parlamentului a fost, la
rândul ei necorespunzătoare, întrucât, prin modul superficial al controlului
parlamentar realizat, nu a dat substanţă atribuţiei sale constituţionale de a controla
77
activitatea serviciului de informaţii. În consecinţă, Curtea reţine că, prin exercitarea
superficială a competenţelor sale cu privire la controlul parlamentar şi la
examinarea rapoartelor de activitate a Serviciului Român de Informaţii în raport cu
încheierea, conţinutul şi executarea protocolului analizat, Parlamentul a acceptat, în
mod implicit, un act ce contravenea ordinii constituţionale, ceea ce determină
concluzia că există un conflict juridic de natură constituţională complex care a fost
determinat de încheierea protocolului analizat şi favorizat de controlul parlamentar
exercitat în mod necorespunzător.
187. Curtea reţine că, deşi a stabilit atât autorităţile publice care au generat un
conflict juridic de natură constituţională, cât şi conduita lor contrară Constituţiei, nu
poate constata, însă, existenţa unui conflict juridic de natură constituţională între
Ministerul Public şi Parlament, întrucât majoritatea prevederilor cuprinse în protocol,
chiar dacă reflectă o activitate de creare de norme de reglementare primară, nu puteau
fi normativizate în modul în care s-a realizat prin intermediul „protocolului de
colaborare” nici de către Parlament, ele fiind ab initio, sub aspectul conţinutului lor,
contrare art.131 alin.(1) din Constituţie. De aceea, concretizarea soluţiilor normative
ale protocolului nu este posibilă în cadrul constituţional existent, astfel încât nu poate
fi realizată nici prin lege. Prin urmare, specificul acestui conflict juridic de natură
constituţională este dat de faptul că, printr-o activitate aparentă de aplicare a legii, sub
forma unui act administrativ normativ, se ajunge la afectarea implicită a art.131
alin.(1) din Constituţie şi reaşezarea rolului procurorului şi a serviciilor secrete în
cadrul puterii de stat.
188. Mai mult, Curtea constată că, din acest punct de vedere, se ridică
problema punerii, în schimb, a instanţelor judecătorești într-o situaţie atipică, în sensul
că acestea nu cunoşteau prevederile protocolului, având în vedere caracterul său
secret, şi, în mod rezonabil, nu dispuneau de un cadru normativ în temeiul căruia să
realizeze o verificare efectivă a modului în care au fost obţinute mijloacele de probă,
78
astfel încât, pe diverse segmente temporale, nici nu analizau consecinţele obţinerii
mijloacelor de probă în condiţiile acestui protocol/ nu dispuneau de un cadru legal de
referinţă, ele identificând problema supusă judecăţii Curţii Constituţionale şi
importanţa ei de abia în momentul în care s-a prezentat public existenţa acestuia.
Faptul că reacţia acestora a fost difuză în problema dată, având în vedere chiar
paradigma juridică creată şi închegată timp de peste 7 ani de aplicare continuă a
protocolului, pune instanţele judecătoreşti în situaţia de a aplica ele însele teoria
discontinuității în drept, prin modificarea paradigmei juridice pe care au aplicat-o în
toată această perioadă de timp.
189. Prin urmare, Curtea constată că protocolul a imprimat o anumită practică
judiciară care nu se supune în totalitate exigenţelor art.124 din Constituţie, potrivit
căruia justiţia se înfăptuieşte în numele legii. De aceea, protocolul încheiat a
determinat punerea instanţelor în situaţia de a nu mai putea înfăptui justiţia în numele
legii, contrar art.124 din Constituţie, cu nesocotirea rolului acestora în ordinea
constituţională, prevăzut de art.126 din acelaşi act.
190. Curtea reţine că, în urma publicării Deciziilor Curţii Constituţionale
nr.51 din 16 februarie 2016 şi nr.302 din 4 mai 2017 au fost eliminate din fondul activ
al legislaţiei soluţii legislative neconstituţionale aflate într-o relaţie de contiguitate
chiar cu prevederile protocolului. În mod subsecvent, instanţele judecătoreşti au la
dispoziţie mecanismele legale prin care să corecteze consecinţele negative rezultate
din încheierea protocolului analizat şi, în urma prezentei decizii, vor putea înţelege
prevederile protocolului în contextul procedurii judiciare şi vor stabili efectele şi
implicaţiile plasării protocolului amintit în afara ordinii constituţionale. Prin urmare,
chiar până la pronunţarea prezentei decizii, în baza acestor decizii ale Curţii
Constituţionale, erau/ sunt incidente prevederile art.102 din Codul de procedură
penală – Excluderea probelor obţinute în mod nelegal şi ale art.281 – Nulităţile
absolute.
79
191. Mai mult, Curtea, prin Decizia nr.91 din 28 februarie 2018, par.35, a
stabilit că „dispozițiile legii privind securitatea națională nu conferă calitatea de
probă/mijloc de probă datelor și informațiilor rezultate din activități specifice
culegerii de informații care presupun restrângerea exercițiului unor drepturi sau
libertăți fundamentale ale omului, autorizate potrivit Legii nr.51/1991. Doar
dispozițiile art.139 alin.(3) din Codul de procedură penală ar putea conferi calitatea
de mijloc de probă înregistrărilor rezultate din activități specifice culegerii de
informații, autorizate potrivit Legii nr.51/1991, iar nu dispozițiile art.11 lit.d) din
Legea nr.51/1991”, ceea ce înseamnă că, raportat la prevederile protocolului analizat,
în condiţiile în care Serviciul Român de Informaţii nu a fost organ de cercetare penală
special, eventualele înregistrări rezultate din activități specifice culegerii de informații
nu pot fi valorizate sub forma mijloacelor de probă.
192. Curtea reţine că prin Deciziile nr.51 din 16 februarie 2016 şi nr.302 din
4 mai 2017 a constatat că soluţiile legislative care reglementau competenţa altor
organe specializate a statului de a pune în executare mandatul de supraveghere
tehnică, eliminarea din categoria nulităţilor absolute a nerespectării dispoziţiilor
referitoare la competenţa materială şi după calitatea persoanei a organului de urmărire
penală contraveneau dispoziţiilor art.1 alin.(3) privind statul de drept şi alin.(5) în
componenta sa de calitate a legilor, respectiv ale art.1 alin.(3) privind statul de drept
şi alin.(5) privind principiul legalităţii şi art.21 alin.(3) privind dreptul la un proces
echitabil. Raportat la cauza de faţă, Curtea constată eadem ratio că prevederile
protocolului au încălcat o sferă largă de drepturi şi libertăţi fundamentale, în special
cele privind dreptul la un proces echitabil [art.21 alin.(3)], dar şi cele privind dreptul
viaţă intimă, familială şi privată [art.26] şi libertatea individuală [art.23 alin.(1)],
întrucât, sub aparenţa legalităţii, au pus instanţele judecătoreşti în situaţia de a le
aplica tale quale, ceea ce a făcut dificilă verificarea dispoziţiilor referitoare la
competenţa materială şi după calitatea persoanei a organului de urmărire penală şi
80
aplicarea sancţiunii nulităţii absolute mai ales că legea, de la intrarea în vigoare a
noului Cod de procedură penală şi până la intervenirea Deciziei Curţii Constituţionale
nr.302 din 4 mai 2017, nici nu cuprindea posibilitatea aplicării unei asemenea
sancţiuni.
193. Totodată, Curtea reţine că, prin semnarea protocolului analizat, a fost
încălcată securitatea juridică a persoanei, prevăzută de art.1 alin.(5) din Constituţie,
din moment ce încrederea sa legitimă în valorile Constituţiei nu a fost respectată.
Curtea subliniază că acest concept a fost definit în jurisprudenţa sa ca un complex de
garanţii de natură sau cu valenţe constituţionale inerente statului de drept, în
considerarea cărora legiuitorul are obligaţia constituţională de a asigura atât o
stabilitate firească dreptului, cât şi valorificarea în condiţii optime a drepturilor şi
libertăţilor fundamentale [a se vedea Decizia nr.454 din 4 iulie 2018, par.68]. Raportat
la cauza de faţă, Curtea reţine că toate aceste obligaţii pozitive ce incumbă
legiuitorului atunci când îşi exercită competenţa constituţională de legiferare vizează
şi celelalte autorităţi publice ale statului, inclusiv Ministerul Public, atunci când îşi
exercită competenţele proprii.
194. Curtea subliniază că, prin Deciziile nr.51 din 16 februarie 2016 şi nr.302
din 4 mai 2017, li s-au conferit instanţelor judecătoreşti suficiente mijloace de natură
a remedia starea de neconstituţionalitate creată în derularea urmăririi penale, astfel
încât anacronismul creat de protocolul menţionat – valorificat drept lege de organele
de urmărire penală – putea fi eliminat de instanţele judecătoreşti pe măsura publicării
acestor decizii ale Curţii Constituţionale. Prezenta decizie nu face decât să întărească
cele rezultate din jurisprudenţa deja consolidată a Curţii Constituţionale şi să puncteze
din nou obligaţia instanţelor judecătoreşti de a respecta deciziile Curţii
Constituţionale şi legea în vigoare, după publicarea celor două decizii, ceea ce
înseamnă că, ţinând cont de art.147 alin.(4) din Constituţie referitor la aplicarea pentru
viitor a prezentei decizii, au obligaţia de verifica în cauzele pendinte, în ce măsură s-
81
a produs o încălcare a dispoziţiilor referitoare la competenţa materială şi după
calitatea persoanei a organului de urmărire penală, şi să dispună măsurile legale
corespunzătoare. Totodată, eadem ratio aceeaşi obligaţie de ordin constituţional
incumbă şi Ministerului Public.
195. În ceea ce priveşte Protocolul nr.09472 din 8 decembrie 2016 dintre
Ministerul Public şi Serviciul Român de Informaţii, Curtea observă că acesta a fost
încheiat după pronunţarea şi publicarea Deciziei Curţii Constituţionale nr.51 din 16
februarie 2016 şi a intrării în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.6/2016
privind unele măsuri pentru punerea în executare a mandatelor de supraveghere
tehnică dispuse în procesul penal, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea
I, nr.190 din 14 martie 2016. Încheierea acestui protocol s-a realizat în contextul în
care paradigma juridică promovată prin Protocolul nr.00750 din 4 februarie 2009 a
devenit inaplicabilă, ca urmare a unei sancţiuni de drept constituţional rezultate din
Decizia Curţii Constituţionale nr.51 din 16 februarie 2016. Prin această decizie,
Curtea a constatat că sintagma „ori de alte organe specializate ale statului” din
cuprinsul dispoziţiilor art.142 alin.(1) din Codul de procedură penală este
neconstituţională şi a subliniat că organele care pot participa la realizarea procedeelor
probatorii sunt numai organele de urmărire penală [par.34]. Curtea a reţinut că este
justificată opţiunea legiuitorului ca mandatul de supraveghere tehnică să fie pus în
executare de procuror şi de organele de cercetare penală, care sunt organe judiciare,
conform art.30 din Codul de procedură penală, precum şi de către lucrătorii
specializaţi din cadrul poliţiei, în condiţiile în care aceştia pot deţine avizul de ofiţeri
de poliţie judiciară, în condiţiile art.55 alin.(5) din Codul de procedură penală.
196. În consecinţă, prin art.IV pct.2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului
nr.6/2016, a fost modificat art.13 din Legea nr.14/1992, stabilindu-se, în mod expres,
că „Prin excepţie, organele Serviciului Român de Informaţii pot fi desemnate organe
de cercetare penală speciale conform art.55 alin.(5) şi (6) din Codul de procedură
82
penală pentru punerea în executare a mandatelor de supraveghere tehnică, conform
prevederilor art.57 alin.(2) teza finală din Codul de procedură penală”. Potrivit
art.57 alin.(2) din Codul de procedură penală, de asemenea modificat prin art.I pct.1
din ordonanţa de urgenţă antereferită, „(2) Organele de cercetare penală speciale
efectuează acte de urmărire penală numai în condiţiile art.55 alin.(5) şi (6),
corespunzător specializării structurii din care fac parte, în cazul săvârşirii
infracţiunilor de către militari sau în cazul săvârşirii infracţiunilor de corupţie şi de
serviciu prevăzute de Codul penal săvârşite de către personalul navigant al marinei
civile, dacă fapta a pus sau a putut pune în pericol siguranţa navei sau navigaţiei ori
a personalului. De asemenea, organele de cercetare penală speciale pot efectua, în
cazul infracţiunilor contra securităţii naţionale prevăzute în titlul X din Codul penal
şi infracţiunilor de terorism, din dispoziţia procurorului, punerea în aplicare a
mandatelor de supraveghere tehnică”. Prin urmare, Curtea constată că Serviciul
Român de Informaţii pentru infracţiunile ce vizează securitatea naţională şi cele de
terorism este organ de cercetare penală special, conform art.55 alin.(1) lit.c) şi alin.(5)
şi (6) din Codul de procedură penală, astfel încât reglementarea unor atribuţii în
sarcina acestuia în legătură cu derularea fazei de urmărire penală are un temei legal.
197. De asemenea, Curtea constată că însuși art.8 din Legea nr.14/1992, astfel
cum a fost modificat prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr.6/2016, stabilește
modalitatea tehnică de cooperare între instituțiile anterior menționate, aceasta
materializându-se prin încheierea unui protocol de colaborare. Astfel, protocolul din
anul 2016 a fost încheiat legal, avându-se în vedere dispozițiile Ordonanței de urgență
a Guvernului nr.6/2016 și a prevederii legislative ce stabilește modalitatea de
cooperare dintre Serviciul Român de Informații și Ministerul Public.
198. În aceste condiţii, Curtea urmează să realizeze o necesară departajare
între acele prevederi ale protocolului care se subsumau modificărilor legislative
operate prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.6/2016, fiind specifice naturii unui
83
organ de cercetare penală special, şi cele care nu au legătură cu acest act normativ de
reglementare primară. În aceste condiţii, Curtea reţine că doar dispoziţiile art.6
alin.(1), art.7 alin.(1) şi art.9 din protocol, care prevăd că „Parchetul comunică, în
mod operativ, nu mai târziu de 60 de zile lucrătoare de la data înregistrării sesizării
la Parchet, modul de valorificare a sesizărilor primite de la Serviciu, cu excepţia
cazurilor în care, înainte de împlinirea termenului menţionat, se solicită informaţii
suplimentare în legătură cu cauza”; „La solicitarea Serviciului, Parchetul asigură
consultanţă, prin specialişti proprii, în ce priveşte activităţile ce fac obiectul
cooperării”; şi, respectiv, „(1) Parchetul pune la dispoziţia Serviciului, la cerere sau
din oficiu date şi informaţii care, prin natura lor, prezintă interes pentru
contracararea sau prevenirea unor ameninţări la adresa securităţii naţionale. (2)
Parchetul pune la dispoziţia Serviciului datele şi informaţiile referitoare la
implicarea personalului acestuia în pregătirea sau săvârşirea de infracţiuni, dacă
prin aceasta nu se împiedică sau îngreunează aflarea adevărului în cauză” reiau
soluţiile normative ale art.6 alin.(1), art.7 şi art.9 din Protocolul încheiat în anul 2009,
astfel că şi în privinţa acestora Curtea reţine că instituie obligaţia Ministerului Public
de a raporta modul de valorificare a sesizărilor primite de la serviciul secret şi de a
primi consultanţă şi a oferi date şi informaţii unui serviciu secret în lipsa unor
coordonate terminologice riguros definite în privinţa sintagmei de „securitate
naţională” [a se vedea şi Decizia nr.91 din 28 februarie 2018 şi Decizia nr.802 din 6
decembrie 2018]. Aceste aspecte demonstrează faptul că între Ministerului Public şi
Serviciul Român de Informaţii s-au instituit raporturi contra legem care afectează
rolul şi activitatea procurorului în cadrul procesului penal [cu privire la semnificaţia
constituţională a conceptelor contra legem şi extra legem, a se vedea Decizia Curţii
Constituţionale nr.611 din 3 octombrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr.877 din 7 noiembrie 2017, par.109-110]. De aceea, Curtea
constată încălcarea art.131 alin.(1) şi art.132 alin.(1) din Constituţie, cu referire la
84
rolul Ministerului Public şi statutul procurorului [a se vedea şi mutatis mutandis
par.167 şi 168 ale prezentei decizii]. Curtea mai precizează faptul că, în condiţiile în
care Serviciul Român de Informaţii este un organ de cercetare penală special,
activitatea de urmărire penală a organului de cercetare special se realizează sub
conducerea şi supravegherea procurorului [art.55 alin.(6) din Codul de procedură
penală].
199. Având în vedere atribuţiile şi competenţele legale ale Serviciului Român
de Informaţii în materia prevenirii şi contracarării ameninţărilor la adresa securităţii
naţionale [art.2 din Legea nr.14/1992], Curtea constată că punerea la dispoziţia
acestuia, de către Ministerul Public, a acelor date şi informaţii care, prin natura lor,
prezintă interes pentru prevenirea, respectiv combaterea ameninţărilor la adresa
securităţii naţionale este justificată, în condiţiile corectei definiri ale acestui concept.
De asemenea, în ceea ce priveşte punerea la dispoziţie a datelor referitoare la
săvârşirea unor infracţiuni de către cadre ale Serviciului Român de Informaţii, Curtea
constată că, potrivit Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.6/2016, Serviciul Român
de Informaţii are competenţă de cercetare penală, ca organ de cercetare penală
specială, cu privire la infracţiunile comise de cadrele active.
200. Protocolul încheiat în anul 2016, prin comparaţie cu cel din 2009, se
încadrează în exigenţele colaborării interinstituţionale, întrucât relaţia dintre cele
două autorităţi, de principiu, este limitată la cea care trebuie să existe între procuror
şi organul de cercetare penală special, conform art.55 alin.(6) din Codul de procedură
penală. Însă, formulările din cuprinsul textelor redate, mai ales în contextul aspectelor
problematice reţinute în prezenta decizie cu privire la primul protocol analizat (2009),
generează presupuneri privind o ingerinţă a serviciului secret în desfăşurarea
activităţii de urmărire penală şi creează premisele subordonării acestuia şi, prin
urmare, a activităţii de urmărire penală structurilor unui serviciu secret, ceea ce, pe
plan constituţional, pune în discuţie relaţia dintre parchete şi serviciile de informaţii.
85
201. Curtea reţine că protocolul analizat, sub aspect substanţial, este un act
normativ cu caracter compozit [a se vedea şi par.173 al prezentei decizii], întrucât
cuprinde atât reglementări de aplicare a legii, cât şi de natura legii, respectiv art.6
alin.(1), art.7 alin.(1) şi art.9. Chiar dacă dispoziţiile antereferite din cuprinsul
protocolului excedează ordinii constituţionale şi sunt plasate, prin prezenta decizie, în
afara acesteia, Curtea constată că acest aspect nu afectează întregul protocol, ceea ce
înseamnă că, în aceste condiţii şi cu acest corectiv, îi este clarificată şi redată natura
sa juridică proprie.
202. În consecinţă, Curtea reţine că, prin art.6 alin.(1), art.7 alin.(1) şi art.9
din Protocolul nr.09472 din 8 decembrie 2016, Ministerul Public a generat un
conflict juridic de natură constituţională. Totodată, având în vedere atitudinea pasivă
a Parlamentului cu privire la exercitarea competenţei sale de control asupra activităţii
Serviciului Român de Informaţii, fapt care a permis inserarea dispoziţiilor antereferite
în cadrul protocolului, Curtea constată că, prin exercitarea superficială a
competenţelor sale cu privire la controlul parlamentar şi la examinarea rapoartelor
de activitate a Serviciului Român de Informaţii, Parlamentul a acceptat, în mod
implicit, şi prevederi din cuprinsul protocolului ce contraveneau ordinii
constituţionale, ceea ce determină concluzia că există un conflict juridic de natură
constituţională complex care a fost determinat de încheierea protocolului analizat şi
favorizat de controlul parlamentar exercitat în mod necorespunzător. Toate aceste
aspecte sunt de natură a afecta modul de desfăşurare a procesului penal şi, implicit,
activitatea instanţelor judecătorești.
203. Curtea subliniază că autorităţile publice au obligaţia constituţională de
cooperare și colaborare interinstituțională loială, adică cu bună-credință, în spiritul
respectării literei și spiritului legii și în sensul atingerii scopului protejat de lege, și nu
în sensul contrar, al împiedicării reciproce sau al blocării activității unei instituții ale
statului, Constituția și legile oferind suficiente instrumente prin care acestea îşi pot
86
îndeplini această obligaţie (a se vedea Decizia nr.875 din 19 decembrie 2018,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.1093 din 21 decembrie 2018,
paragrafele 96 și 97). Or, modul de poziţionare a Ministerului Public faţă de normele
Constituţiei denotă o nesocotire a obligaţiei de respectare a Constituţiei şi a normelor
legale derivate, ceea ce este contrar obligaţiei de loialitate constituţională rezultată
din art.1 alin.(5) din Constituţie.
204. Având în vedere cele expuse, Curtea reţine că primul protocol analizat
(2009), pe de o parte, se opune şi contracarează politica legislativă a Parlamentului,
contrar art.1 alin.(4) şi art.61 alin.(1) din Constituţie, a pus instanţele în situaţia de a
valorifica acte procesuale/ procedurale obţinute în baza protocolului, şi nu a legii,
contrar art.124 din Constituţie, a afectat securitatea juridică a persoanei, contrar art.1
alin.(5) din Constituţie, şi creat riscul încălcării drepturilorşi libertăţilor fundamentale
prevăzute de art.21 alin.(3), art.23 alin.(1) şi art.26 din Constituţie, iar, pe de altă
parte, a adăugat la prevederile art.131 alin.(1) şi art.132 alin.(1) din Constituţie, prin
redimensionarea rolului Ministerului Public/ statutului procurorului în cadrul
procesului penal. În schimb, cel de-al doilea protocol analizat (2016), prin art.6
alin.(1), art.7 alin.(1) şi art.9, a adăugat la prevederile art.131 alin.(1) şi art.132
alin.(1) din Constituţie, prin redimensionarea rolului Ministerului Public/ statutului
procurorului în cadrul procesului penal. O asemenea conduită instituţională a
Ministerului Public este contrară loialităţii constituţionale prevăzute de art.1 alin.(5)
din Constituţie, favorizată fiind şi de exercitarea necorespunzătoare de către
Parlament a controlului parlamentar asupra activității serviciilor de informaţii,
prevăzută de art.65 alin.(2) lit.h) din Constituţie.
205. Potrivit jurisprudenţei sale constante, „odată constatat un conflict juridic
de natură constituţională, Curtea Constituţională, în virtutea dispoziţiilor art.142
alin.(1) din Constituţie, potrivit cărora «este garantul supremaţiei Constituţiei», are
obligaţia să soluţioneze conflictul, arătând conduita în acord cu prevederile
87
constituţionale la care autorităţile publice trebuie să se conformeze. În acest sens,
Curtea are în vedere prevederile art.1 alin.(3), (4) şi (5) din Constituţie, în
conformitate cu care România este stat de drept, organizat potrivit principiului
separaţiei şi echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească, stat în care
respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie, iar colaborarea
între autorităţile/instituţiile statului se fundamentează pe principiul colaborării loiale
şi al respectului reciproc [Decizia nr.460 din 13 noiembrie 2013, Decizia nr.261 din
8 aprilie 2015, paragraful 49, Decizia nr.68 din 27 februarie 2017, paragraful 123, sau
Decizia nr.611 din 3 octombrie 2017, paragraful 139]. Una dintre condiţiile realizării
obiectivelor fundamentale ale statului român o constituie buna funcţionare a
autorităţilor publice, cu respectarea principiilor separaţiei şi echilibrului puterilor, fără
blocaje instituţionale [Decizia nr.460 din 13 noiembrie 2013, Decizia nr.261 din 8
aprilie 2015, paragraful 49, sau Decizia nr.68 din 27 februarie 2017, paragraful 123].
De asemenea, textul art.146 lit.e) din Constituţie nu conferă Curţii Constituţionale
atribuţia de a constata doar existenţa conflictelor juridice de natură constituţională, ci
pe aceea de a soluţiona aceste conflicte. Prin urmare, în exercitarea atribuţiei sale,
Curtea aplică o procedură în două trepte, şi anume analiza existenţei conflictului
juridic de natură constituţională şi, în măsura unui răspuns afirmativ, indicarea
conduitei de urmat de către autorităţile publice implicate în conflict” [Decizia nr.838
din 27 mai 2009 sau Decizia nr.358 din 30 mai 2018, par.120].
206. Potrivit art.102 alin.(3) din Codul de procedură penală, „Nulitatea
actului prin care s-a dispus sau autorizat administrarea unei probe ori prin care
aceasta a fost administrată determină excluderea probei”. Aceste dispoziţii legale
reprezintă garanţii procesuale ale dreptului la un proces echitabil, asigurat, în acest
caz, prin reglementarea în sarcina organelor judiciare a interdicţiei de a utiliza în
soluţionarea cauzelor penale probe declarate nule [Decizia nr.22 din 18 ianuarie 2018,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.177 din 26 februarie 2018,
88
par.14]. O probă nu poate fi obţinută nelegal decât dacă mijlocul de probă şi/sau
procedeul probatoriu prin care este obţinută sunt/este nelegale/nelegal, aceasta
presupunând nelegalitatea dispunerii, autorizării sau administrării probei, şi că
nelegalitatea acestora este sancţionată de prevederile art.102 alin.(3) din Codul de
procedură penală, prin aplicarea regimului nulităţii absolute sau relative. Aşadar,
Curtea a apreciat că art.102 alin.(2) din Codul de procedură penală trebuie coroborat
cu alin.(3) al acestui text legal, ceea ce înseamnă că probele obţinute prin actele
prevăzute la art.102 alin.(3) din Codul de procedură penală nu pot fi folosite în
procesul penal în condiţiile în care aceste acte sunt lovite de nulitate absolută sau
relativă [Decizia nr.22 din 18 ianuarie 2018, par.17].
207. Art.102 alin.(2) şi (3) din Codul de procedură penală nu reglementează
instituţii diferite, ci presupun întotdeauna aplicarea regimului nulităţilor în materia
probaţiunii, aşa cum este acesta reglementat la art.280-282 din Codul de procedură
penală, iar rezultatul nulităţii actelor, respectiv a mijloacelor de probă şi a
procedeelor probatorii, determină imposibilitatea folosirii probelor în proces
[Decizia nr.840 din 8 decembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr.120 din 16 februarie 2016, par.17].
208. Curtea subliniază că administrarea probelor de către alte organe decât
cele judiciare încalcă competenţa materială a organelor de urmărire penală, ceea ce
atrage aplicarea sancţiunii prevăzute de art.281 alin.(1) lit.b) din Codul de procedură
penală, respectiv nulitatea absolută a actelor prin care s-a administrat aceasta. De
asemenea, aceeaşi sancţiune se impune şi în privinţa actelor prin care s-a administrat
o probă de către organele de urmărire penală, fără a se ţine cont de calitatea persoanei.
209. Totodată, „eliminarea fizică a mijloacelor de probă din dosarele penale,
cu ocazia excluderii probelor aferente, prin declararea lor ca fiind nule, conform
prevederilor art.102 alin.(3) din Codul de procedură penală, excludere ce presupune
atribuirea unei duble dimensiuni sensului noţiunii de «excluderea probei»- respectiv
89
dimensiunea juridică şi cea a eliminării fizice, – este de natură a garanta, de o manieră
efectivă, drepturile fundamentale mai sus invocate, asigurând, totodată, textului
criticat un nivel sporit de claritate, precizie şi previzibilitate. Prin urmare, Curtea
reţine că doar în aceste condiţii instituţia excluderii probelor îşi poate atinge
finalitatea, aceea de a proteja atât judecătorul, cât şi părţile de formarea unor
raţionamente juridice şi de pronunţarea unor soluţii influenţate, direct sau indirect, de
potenţiale informaţii sau concluzii survenite ca urmare a examinării sau reexaminării
empirice, de către judecător, a probelor declarate nule” [Decizia nr.22 din 18 ianuarie
2018, par.27].
210. În jurisprudența sa, Curtea a statuat că, în ceea ce privește cauzele
soluționate până la publicarea unei decizii a Curții Constituționale, acestea reprezintă
o facta praeterita, de vreme ce cauza a fost definitiv și irevocabil soluționată. Curtea
a reținut că, din momentul introducerii cererii în instanță și până la soluționarea
definitivă a cauzei, norma incidentă a beneficiat de o prezumție de constituționalitate,
care nu a fost răsturnată decât ulterior pronunțării hotărârii prin care s-a tranșat în mod
definitiv litigiul. Așa încât Curtea constată că incidența deciziei de admitere a
instanței de contencios constituțional într-o atare cauză ar echivala cu atribuirea de
efecte ex tunc actului jurisdicțional al Curții, cu încălcarea dispozițiilor art.147 alin.(4)
din Legea fundamentală, și ar nega, în mod nepermis, autoritatea de lucru judecat care
este atașată hotărârilor judecătorești definitive. Cu același prilej, Curtea, având în
vedere efectele exercitării căilor extraordinare de atac asupra hotărârilor judecătorești
care reprezintă actul final și de dispoziție al instanței prin care se soluționează cu
autoritate de lucru judecat cauza, a reținut că opțiunea legiuitorului în reglementarea
unei căi de atac ce urmărește reformarea unei hotărâri judecătorești trebuie să se
realizeze în limite constituționale (a se vedea Decizia nr.126 din 3 martie 2016,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.185 din 11 martie 2016,
paragrafele 27 și 30).
90
211. Prin urmare, având în vedere art.197 alin.(2) din Codul de procedură
penală din 1968 şi art.281 din Codul de procedură penală, acest din urmă text
coroborat cu Decizia Curţii Constituţionale nr.302 din 4 mai 2017, prin care s-a
constatat că soluţia legislativă cuprinsă în dispoziţiile art.281 alin.(1) lit.b) din Codul
de procedură penală, care nu reglementează în categoria nulităţilor absolute încălcarea
dispoziţiilor referitoare la competenţa materială şi după calitatea persoanei a
organului de urmărire penală, este neconstituţională, revine Înaltei Curţi de Casaţie
şi Justiţie şi celorlalte instanţe judecătoreşti, precum şi Ministerului Public –
Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi unităţilor subordonate să
verifice în cauzele pendinte, în ce măsură s-a produs o încălcare a dispoziţiilor
referitoare la competenţa materială şi după calitatea persoanei a organului de
urmărire penală, şi să dispună măsurile legale corespunzătoare.
212. Curtea constată că prezenta decizie nu aduce nici un element de noutate
faţă de cadrul normativ primar existent la data pronunţării ei, întrucât, în baza
Deciziilor Curţii Constituţionale nr.51 din 16 februarie 2016 şi nr.302 din 4 mai
2017, decizii care, pe măsura publicării, fac parte din ordinea normativă naţională
[Decizia nr.847 din 8 iulie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea
I, nr.605 din 14 august 2008, şi Decizia nr.650 din 25 octombrie 2018, par.451,
nepublicată la data pronunţării prezentei decizii în Monitorul Oficial al României,
Partea I], erau/ sunt incidente prevederile art.102 din Codul de procedură penală –
Excluderea probelor obţinute în mod nelegal şi ale art.281 – Nulităţile absolute.
Prezenta decizie sancţionează un comportament instituţional care a încălcat ordinea
constituţională şi obligă autorităţile publice implicate în conflictul juridic de natură
constituţională să îşi respecte şi să îşi exercite competenţele în limitele prevăzute de
lege şi Constituţie.
213. Curtea reiterează faptul că autoritatea de lucru judecat ce însoțește actele
jurisdicționale, deci și deciziile Curții Constituționale, se atașează nu numai
91
dispozitivului, ci și considerentelor pe care se sprijină acesta [a se vedea, în acest sens,
Decizia Plenului Curții Constituționale nr.1 din 17 ianuarie 1995, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.16 din 26 ianuarie 1995, Decizia nr.414
din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.291 din 4
mai 2010, sau Decizia nr.392 din 6 iunie 2017, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr.504 din 30 iunie 2017, par.52]. De asemenea, potrivit art.147
alin.(4) din Constituție, deciziile Curții Constituționale se publică în Monitorul
Oficial al României și, de la data publicării, sunt general obligatorii și au putere numai
pentru viitor, având aceleași efecte pentru toate autoritățile publice și toate subiectele
individuale de drept (a se vedea Decizia nr.392 din 6 iunie 2017, paragraful 51).
214. Având în vedere considerentele expuse, dispozițiile art.146 lit.e) din
Constituție, precum și prevederile art.11 alin.(1) lit.A.e), ale art.34 și 35 din Legea
nr.47/1992, cu majoritate de voturi,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
În numele legii
DECIDE:
1. Admite sesizarea și constată existența unui conflict juridic de natură
constituțională între Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație
și Justiție și Parlamentul României, pe de-o parte, și Înalta Curte de Casație și Justiție
și celelalte instanțe judecătorești, pe de altă parte, generat de încheierea între
Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și Serviciul
Român de Informații a Protocolului nr.00750 din 4 februarie 2009, precum și de
exercitarea, în mod necorespunzător, a controlului parlamentar asupra activității
Serviciului Român de Informații.
92
2. Admite sesizarea și constată existența unui conflict juridic de natură
constituțională între Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație
și Justiție și Parlamentul României, pe de-o parte, și Înalta Curte de Casație și Justiție
și celelalte instanțe judecătorești, pe de altă parte, generat de încheierea între
Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și Serviciul
Român de Informații a Protocolului nr.09472 din 8 decembrie 2016, doar cu privire
la dispozițiile art.6 alin.(1), art.7 alin.(1) și art.9, precum și de exercitarea, în mod
necorespunzător, a controlului parlamentar asupra activității Serviciului Român de
Informații.
3. Înalta Curte de Casație și Justiție și celelalte instanțe judecătorești,
precum și Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție
și unitățile subordonate vor verifica, în cauzele pendinte, în ce măsură s-a produs o
încălcare a dispozițiilor referitoare la competența materială și după calitatea persoanei
a organului de urmărire penală, și vor dispune măsurile legale corespunzătoare.
Definitivă și general obligatorie.
Decizia se comunică Președintelui Senatului, Președintelui Camerei
Deputaților, Ministerului Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și
Justiție și Înaltei Curți de Casație și Justiție și se publică în Monitorul Oficial al
României, Partea I.
Pronunțată în ședința din 16 ianuarie 2019.
OPINIE SEPARATĂ
În dezacord cu soluția pronunțată cu majoritate de voturi de Curtea
Constituțională, considerăm că instanța de contencios constituțional ar fi trebuit să
constate că în cauză nu există un conflict juridic de natură constituțională între
Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Parlamentul
93
României, pe de o parte, și Înalta Curte de Casație și Justiție și celelalte instanțe
judecătorești, pe de altă parte.
În ceea ce priveşte noţiunea de conflict juridic de natură constituţională dintre
autorităţi publice, Curtea Constituţională a statuat, prin Decizia nr.53 din 28 ianuarie
2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 17 februarie
2005, că acesta presupune “acte sau acţiuni concrete prin care o autoritate sau mai
multe îşi arogă puteri, atribuţii sau competenţe, care, potrivit Constituţiei, aparţin altor
autorităţi publice, ori omisiunea unor autorităţi publice, constând în declinarea
competenţei sau în refuzul de a îndeplini anumite acte care intră în obligaţiile lor”. De
asemenea, prin Decizia nr.97 din 7 februarie 2008, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr.169 din 5 martie 2008, Curtea a reţinut: „Conflictul juridic de
natură constituţională există între două sau mai multe autorităţi şi poate privi
conţinutul ori întinderea atribuţiilor lor decurgând din Constituţie, ceea ce înseamnă
că acestea sunt conflicte de competenţă, pozitive sau negative, şi care pot crea blocaje
instituţionale.” În sfârşit, Curtea a mai statuat că textul art. 146 lit. e) din Constituţie
„stabileşte competenţa Curţii de a soluţiona în fond orice conflict juridic de natură
constituţională ivit între autorităţile publice, iar nu numai conflictele de competenţă
născute între acestea”. Prin urmare, noţiunea de conflict juridic de natură
constituţională „vizează orice situaţii juridice conflictuale a căror naştere rezidă în
mod direct în textul Constituţiei” (a se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 901
din 17 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 503 din
21 iulie 2009).
Faţă de circumstanţierea realizată în jurisprudenţa citată cu privire la atribuţia
conferită Curţii Constituţionale de art.146 lit.e) din Constituţie, rezultă că în prezenta
cauză Curtea ar fi trebuit să decidă dacă aspectele sesizate în cererea Preşedintelui
Camerei Deputaților întrunesc elementele constitutive ale unor conflicte juridice de
natură constituțională între Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de
94
Casație și Justiție, pe de-o parte, și Parlamentul României, pe de altă parte, respectiv,
între Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, pe
de-o parte, și Înalta Curte de Casație și Justiție și celelalte instanțe judecătorești, pe
de altă parte, urmând a analiza dacă prin încheierea protocoalelor, Ministerul Public
– Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și-a arogat competențe constituționale
care aparțin puterii legiuitoare, reprezentate de Parlamentul României, sau puterii
judecătorești, reprezentate de Înalta Curte de Casație și Justiție și celelalte instanțe
judecătorești, sau a împiedicat aceste autorități publice să își îndeplinească atribuțiile
constituționale.
Pentru a decide cu privire la existența sau nu a conflictelor, Curtea trebuia în
prealabil să determine cadrul și limitele competențelor constituționale și legale ale
autorităților aflate în conflict, pe de o parte, și să stabilească starea de fapt, respectiv
să deceleze în funcție de datele concrete ale speței acea conduită (acte, fapte, acțiuni,
inacțiuni) care a constituit sau nu sursa conflictului, pe de altă parte. Cu alte cuvinte,
pentru soluţionarea cererii ce formează obiectul cauzei de faţă, Curtea trebuia să se
raporteze la textele din Legea fundamentală incidente şi, prin interpretarea dată, să
desluşească intenţia legiuitorului constituant, astfel încât, în final, să determine
existența sau inexistența conflictului.
În lumina celor statuate în paragraful anterior, cu privire la cadrul și limitele
competențelor constituționale și legale ale autorităților aflate în conflict, în ceea ce
privește competențele autorităților publice, observăm că art.1 alin.(4) din Constituţie
a instituit principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în cadrul democraţiei
constituţionale, ceea ce presupune, pe de o parte, că niciuna dintre cele trei puteri nu
poate interveni în activitatea celorlalte puteri, iar pe de altă parte, presupune controlul
prevăzut de lege asupra actelor emise de fiecare putere în parte.
În ceea ce privește competențele constituționale și legale ale Ministerului
Public, dispozițiile art.131 din Constituție stabilesc că ”(1) În activitatea judiciară,
95
Ministerul Public reprezintă interesele generale ale societăţii şi apără ordinea de
drept, precum şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor”, iar procurorii constituiţi în
parchete ”conduc şi supraveghează activitatea de cercetare penală a poliţiei
judiciare, în condiţiile legii”. De asemenea, art.132 alin.(1) din Constituție prin care
se reglementează Statutul procurorilor statuează că ”Procurorii îşi desfăşoară
activitatea potrivit principiului legalităţii, al imparţialităţii şi al controlului ierarhic,
sub autoritatea ministrului justiţiei”.
Atribuțiile Ministerului Public sunt reglementate de dispozițiile art.62 din
Legea nr.304/2004 privind organizarea judiciară, care la alin.(3) și (4) prevăd că
”Procurorii îşi exercită funcţiile în conformitate cu legea, respectă şi protejează
demnitatea umană şi apără drepturile persoanei”, respectiv că ”Parchetele sunt
independente în relaţiile cu instanţele judecătoreşti, precum şi cu celelalte autorităţi
publice.” Dispozițiile art.63 din Legea nr.304/2004 prevăd în mod expres atribuțiile
procurorilor, care vizează, în principal, efectuarea urmăririi penale în cazurile şi în
condiţiile prevăzute de lege, conducerea şi supravegherea activității de cercetare
penală a poliţiei judiciare, sesizarea instanţelor judecătoreşti pentru judecarea
cauzelor penale, exercitarea căilor de atac împotriva hotărârilor judecătoreşti, în
condiţiile prevăzute de lege. Dispozițiile art.64 din același act normativ prevăd că ”în
soluţiile dispuse, procurorul este independent, în condiţiile prevăzute de lege”, iar
”soluţiile adoptate de procuror pot fi infirmate motivat de către procurorul ierarhic
superior, când sunt apreciate ca fiind nelegale”. Legalitatea și temeinicia soluțiilor
adoptate de către procuror pot face obiect al cenzurii de către procurorul ierarhic
superior și de către judecătorul de drepturi și libertăți, potrivit dispozițiilor prevăzute
de art.339-341 din Codul de procedură penală și de către instanța de judecată, în
cadrul procedurii de cameră preliminară, în temeiul prevederilor art.342-348 din
Codul de procedură penală.
96
Pe de altă parte, conform dispoziţiilor art. 65 alin. (2) lit. h) din Constituţie,
”(2) Camerele îşi desfăşoară lucrările şi în şedinţe comune, potrivit unui regulament
adoptat cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor, pentru: […] h) numirea, la
propunerea Preşedintelui României, a directorilor serviciilor de informaţii şi
exercitarea controlului asupra activităţii acestor servicii”. Potrivit art. 1 şi 2 din
Legea nr. 14/1992 privind organizarea şi funcţionarea Serviciului Român de
Informaţii, Serviciul Român de Informaţii este serviciul organizat de stat specializat
în domeniul informaţiilor privitoare la siguranţa naţională a României, parte
componentă a sistemului naţional de apărare, activitatea sa fiind organizată şi
coordonată de Consiliul Suprem de Apărare a Ţării. Chiar dacă denumirea persoanei
juridice nu este cuprinsă în mod expres în textul Constituţiei, serviciul ca atare,
precum şi controlul parlamentar asupra acestuia sunt prevăzute în mod expres de art.
65 alin. (2) lit. h) din Constituţie. Prin urmare, întrucât existenţa acestui serviciu
public este prevăzută de norma constituţională, rezultă că Legea fundamentală a
conferit acestuia rang constituțional (a se vedea în acest sens Decizia nr. 720 din 15
noiembrie 2017).
În temeiul art.6 alin.(1) din Legea nr.51/1991 privind securitatea naţională a
României, Serviciul Român de Informații este organ de stat cu atribuții în domeniul
securității naționale care execută activitate de informații pentru realizarea acesteia,
fiind specializat în materia informaţiilor din interiorul ţării [art.8 alin.(1) din lege].
Informațiile din domeniul securității naționale pot fi comunicate organelor de
urmărire penală, când informațiile privesc săvârșirea unei infracțiuni [art.11
alin.(1) lit.d) din lege].
Colaborarea dintre cele două autorități publice – Ministerul Public și Serviciul
Român de Informații – se realizează în temeiul art.66 alin.(3) din Legea nr.304/2004,
potrivit căruia serviciile și organele specializate în culegerea, prelucrarea și arhivarea
informațiilor au obligația de a pune, de îndată, la dispoziția parchetului competent,
97
la sediul acestuia, toate datele și toate informațiile, neprelucrate, deținute în legătură
cu săvârșirea infracțiunilor.
De asemenea, conform art.14 alin.(3) și (4) din Ordonanța de urgență a
Guvernului nr.43/2002, serviciile și organele specializate în culegerea și prelucrarea
informațiilor au obligația de a pune la dispoziție Direcției Naționale Anticorupție, de
îndată, datele și informațiile deținute în legătură cu săvârșirea infracțiunilor privitoare
la corupție, la cererea procurorului șef al Direcției Naționale Anticorupție sau a
procurorului anume desemnat de acesta. Dispoziții similare se regăsesc și în art.13
alin.(3)-(5) din Legea nr.508/2004 privind înființarea, organizarea și funcționarea în
cadrul Ministerului Public a Direcției de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate
Organizată și Terorism, preluate în art.12 alin.(3) și (4) din Ordonanța de urgență a
Guvernului nr.78/2016 pentru organizarea şi funcţionarea Direcţiei de Investigare a
Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism, precum şi pentru modificarea
şi completarea unor acte normative.
Nerespectarea obligațiilor prevăzute de actele normative enumerate atrage
răspunderea juridică, potrivit legii. Cea mai gravă formă de răspundere juridică este
cea reglementată de Codul penal, care în forma din 1969, prevedea la art.263
infracțiunea privind Omisiunea sesizării organelor judiciare, aceasta constituind,
potrivit alin.(1), ”Fapta funcţionarului public care, luând cunoştinţă de săvârşirea
unei infracţiuni în legătură cu serviciul în cadrul căruia îşi îndeplineşte sarcinile,
omite sesizarea de îndată a procurorului sau a organului de urmărire penală, potrivit
legii de procedură penală, se pedepseşte cu închisoare de la 3 luni la 5 ani”,
infracțiunea regăsindu-se și în actualul Cod penal, la art.267.
Așadar, potrivit art.11 alin.(1) lit.d) din Legea nr.51/1991, informaţiile din
domeniul securităţii naţionale pot fi comunicate organelor de urmărire penală, când
informaţiile privesc săvârşirea unei infracţiuni. Potrivit art.11 din Legea nr.14/1992
98
privind organizarea și funcționarea Serviciului Român de Informații1
, în cazul în care
din verificările şi activităţile specifice rezultă date şi informaţii care indică pregătirea
sau săvârşirea unei fapte prevăzute de legea penală, acestea sunt transmise organelor
de urmărire penală în condiţiile prevăzute de art.61 din Codul de procedură penală. În
acest caz, Serviciul Român de Informații, exercită o competență legală de constatare
și de sesizare a organelor de urmărire penală. Actele organului de constatare nu au
decât valoare de acte de sesizare, care nu constituie procedee probatorii/mijloace de
probă/probe și, prin urmare, nu reprezintă acte de cercetare penală.
De altfel, cu privire la organele competente să administreze procedee
probatorii/mijloace de probă/probe, prin Decizia nr.51 din 16 februarie 2016, Curtea
a statuat că ”pot participa la realizarea acestora numai organele de urmărire penală.
Acestea din urmă sunt cele enumerate la art. 55 alin. (1) din Codul de procedură
penală, respectiv procurorul, organele de cercetare penală ale poliţiei judiciare şi
organele de cercetare penală speciale”. Curtea a constatat că legiuitorul, incluzând în
cuprinsul art.142 alin.(1) din Codul de procedură penală, pe lângă procuror, organul
de cercetare penală şi lucrătorii specializaţi din cadrul poliţiei şi ”alte organe
specializate ale statului”, nu a definit aceste organe specializate nici în mod expres,
nici în mod indirect în cuprinsul Codului de procedură penală. De asemenea, norma
criticată nu prevedea nici domeniul de activitate specific acestora, în condiţiile în care,
în România, activează, potrivit unor reglementări speciale, numeroase organe
specializate în diverse domenii, niciunul dintre acestea neavând atribuţii de cercetare
penală. Prin urmare, Curtea a reţinut că opţiunea legiuitorului ca mandatul de
supraveghere tehnică să fie pus în executare, pe lângă procuror, organele de cercetare
penală (care sunt organe judiciare, conform art. 30 din Codul de procedură penală) și
1 În forma în vigoare anterior modificării prin Legea nr.255/2013, raportat la art. 90 alin. 2 din Codul de
procedură penală din 1968, art.11 prevedea că activitățile specifice se consemnează în acte de constatare
care, întocmite cu respectarea prevederilor Codului de procedură penală, pot constitui mijloace de probă.
99
lucrătorii specializaţi din cadrul poliţiei (în condiţiile în care aceştia pot deţine avizul
de ofiţeri de poliţie judiciară, în condiţiile art. 55 alin. (5) din Codul de procedură
penală), și de către ”alte organe specializate ale statului”, neprecizate în cuprinsul
Codului de procedură penală sau în cuprinsul altor legi speciale, încalcă prevederile
constituţionale cuprinse în art.1 alin.(3) referitoare la statul de drept în componenta
sa privind garantarea drepturilor cetăţenilor şi în art. 1 alin. (5) care consacră
principiul legalităţii.
În concluzie, având în vedere art.131 alin.(3) din Constituție, potrivit căruia
procurorii ”conduc şi supraveghează activitatea de cercetare penală a poliţiei
judiciare, în condiţiile legii”, pe de o parte, și Decizia Curții Constituționale nr.51 din
16 februarie 2016 prin care s-a constatat neconstituționalitatea sintagmei ”alte organe
specializate ale statului” din cuprinsul art.142 alin.(2) din Codul de procedură penală,
pe de altă parte, constatăm că Serviciul Român de Informații nu poate avea atribuții
judiciare, nefiind un organ de urmărire penală, astfel că nu poate exercita acte de
urmărire penală, separat sau în colaborare cu procurorii, și implicit nu poate
strânge și administra probe referitoare la o cauză penală.
Însă, din analiza legislației, rezultă că legea stabilește obligația autorităților cu
atribuții în domeniul securității naționale de a pune la dispoziția organelor de urmărire
penală toate informațiile deținute în legătură cu săvârșirea unor infracțiuni. Astfel, în
măsura în care prin activitățile autorizate se culeg și elemente informative cu relevanță
pentru stabilirea existenței sau inexistenței unei infracțiuni, pentru identificarea
persoanei care a comis-o și, în general pentru lămurirea împrejurărilor cauzei,
Serviciul Român de Informații are obligația legală de a le furniza organelor de
urmărire penală competente.
Cu alte cuvinte, cadrul normativ în vigoare obligă cele două autorități publice
să colaboreze în vederea îndeplinirii scopului pentru care acestea au fost înființate
– apărarea ordinii de drept, precum şi a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor, în cazul
100
Ministerului Public, respectiv realizarea securității naționale, în cazul Serviciului
Român de Informații. Colaborarea se va realiza întotdeauna în temeiul legii, formele
concrete în care cele două autorități publice își îndeplinesc obligațiile legale, și anume
procedurile de comunicare a informațiilor, organizarea operațională a acestei
colaborări putând face obiectul unor înțelegeri/acorduri bilaterale, încheiate sub
forma unor protocoale. Conținutul acestor protocoale nu poate fi decât unul strict
tehnic, menit să faciliteze din punct de vedere organizatoric și funcțional colaborarea
inter-instituțională, fără a dezvolta cadrul normativ existent, deci fără a adăuga la
lege, prin instituirea unor obligații suplimentare sau prin transferul de atribuții
legale de la o autoritate la alta. Prin urmare, încheierea unor protocoale de colaborare
între Ministerul Public și Serviciul Român de Informații nu este de plano interzisă.
Însă, analizând conținutul lor celor două protocoale, respectiv Protocolul
nr.00750 din 4 februarie 2009 și Protocolul nr.09472 din 8 decembrie 2016,
constatăm că obiectivele ce au vizat, în principal, ”planurile comune de acțiune” și
”echipele operative comune” stabilite prin primul Protocol [art.3 lit.g)], care să
acționeze ”în vederea documentării faptelor prevăzute la art.2 din protocol”, în
condițiile în care acest articol nu se prevede doar la cooperarea în vederea prevenirii
amenințărilor la adresa securității naționale, ci vizează și combaterea ”infracțiunilor
grave” depășesc cadrul legal, în condițiile în care Serviciul Român de Informații
nu are calitatea de organ de urmărire penală și, prin urmare, nici competență în
acest domeniu.
Chiar și în condițiile în care acestea ar fi asigurat doar suportul tehnic pentru
realizarea activităţii de supraveghere tehnică, așa cum a statuat Curtea prin Decizia
nr.51 din 16 februarie 2016, sunt obligate să colaboreze cu organele de urmărire
penală, la punerea în executare a mandatului de supraveghere, persoanele prevăzute
la art. 142 alin. (2) din Codul de procedură penală, iar acestea sunt specificate în mod
clar şi neechivoc în cuprinsul dispoziţiei legale anterior referite, prin sintagma
101
”furnizorii de reţele publice de comunicaţii electronice sau furnizorii de servicii de
comunicaţii electronice destinate publicului sau de orice tip de comunicare ori de
servicii financiare”. Serviciul Român de Informații nefiind un astfel de furnizor,
înseamnă că suportul tehnic acordat excedează cadrului legal stabilit prin normele
Codului de procedură penală.
Pe de altă parte, dacă colaborarea inter-instituțională s-ar fi limitat la acordarea
unui suport tehnic (folosirea echipamentelor tehnice ale S.R.I.), apare ca inutilă și,
deci, nejustificată, întocmirea unor ”planuri comune de acțiune” și constituirea unor
”echipe operative comune”. Astfel, în vreme ce acordarea suportului tehnic
presupune punerea la dispoziția organelor de urmărire penală a
instrumentelor/mijloacelor tehnice prin care se realizează punerea în aplicare a
măsurilor de supraveghere, care, în planul colaborării, implică o atitudine inactivă,
pasivă a Serviciului Român de Informații, colaborarea putând fi consemnată într-un
acord încheiat între serviciile tehnice, de specialitate, ale celor două autorități
(P.Î.C.C.J. și S.R.I.), întocmirea unui ”plan de acțiune comun”, pus în practică de
”echipe operative comune”, care vor consemna în scris activitățile desfășurate pe
parcursul supravegherii tehnice, demonstrează, cel puțin intenția, unei colaborări
active, implicate, a Serviciului Român de Informații, în activitatea de cercetare
penală. Concluzia firească ce s-ar putea formula este aceea că planurile de cooperare
vizau situații concrete, în baza cărora au fost organizate ”echipe operative comune”,
care aveau drept obiectiv îndeplinirea respectivelor planuri de acțiune.
Chiar dacă, în opinia noastră, unele dintre dispozițiile cuprinse în
protocoalele de colaborare amintite mai sus încalcă legea, aceasta nu înseamnă în
mod implicit că suntem în prezența unui conflict juridic de natură constituțională,
pentru existența acestuia fiind necesară întrunirea mai multor condiții, așa cum am
arătat mai sus, și cum vom prezenta în continuare.
102
Cu privire la natura juridică a acestor protocoale de colaborare, prin
Decizia nr.45 din 30 ianuarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea
I, nr.199 din 5 martie 2018, Curtea Constituțională a reținut că „actele administrative
extrajudiciare încheiate de către sau între autoritățile publice care privesc desfășurarea
procedurilor judiciare [protocoale de colaborare/cooperare] nu pot fi asimilate cu
procedura judiciară în sine, drept pentru care au și o expresie normativă distinctă. Ele
își mențin natura lor juridică de act administrativ, în conformitate cu art.2 alin.(1)
lit.c) din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr.1154 din 7 decembrie 2004, fără a se identifica în
vreun fel cu procedura judiciară civilă sau penală, aceasta desfășurându-se potrivit și
în limitele codurilor de procedură civilă/penală.”
În același sens reglementează și art.7 alin.(9) din Legea nr.303/2004 privind
statutul judecătorilor și procurorilor, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr.826 din 13 septembrie 2005, astfel cum a fost modificat prin art.I pct.9
din Legea nr.242/2018 pentru modificarea şi completarea Legii nr.303/2004 privind
statutul judecătorilor şi procurorilor, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr.868 din 15 octombrie 2018, potrivit căruia „(9) Informaţiile care privesc
statutul judecătorilor şi procurorilor, organizarea judiciară, organizarea şi
funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii, cooperarea instituţională între
instanţe şi parchete, pe de o parte, şi orice altă autoritate publică, pe de altă parte,
precum şi actele administrative extrajudiciare emise sau încheiate de către sau între
autorităţile publice care privesc sau afectează desfăşurarea procedurilor judiciare,
prin derogare de la prevederile art.12 din Legea nr.544/2001 privind liberul acces la
informaţiile de interes public, cu modificările şi completările ulterioare, constituie
informaţii de interes public, la care accesul liber este garantat.”
Față de calificarea, prin dispozițiile art.7 alin.(9) din Legea nr.303/2004, a
protocoalelor de colaborare/cooperare încheiate de către sau între autoritățile publice
103
ca „acte administrative extrajudiciare”, reținem că, potrivit definiției „actului
administrativ” din Legea nr.544/2004, actele administrative sunt actele unilaterale cu
caracter individual sau normativ emise de o autoritate publică, în regim de putere
publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care
dau naştere, modifică sau sting raporturi juridice. Legea contenciosului administrativ
nu folosește, în cuprinsul său, noțiunea de „act administrativ extrajudiciar”, instituția
„actului judiciar/extrajudiciar” regăsindu-se în legislaţia comunitară secundară, cu
referire la Regulamentul (CE) nr.1393/2007 al Parlamentului European și al
Consiliului din 13 noiembrie 2007 privind notificarea sau comunicarea în statele
membre a actelor judiciare și extrajudiciare în materie civilă sau comercială
(„notificarea sau comunicarea actelor”) și abrogarea Regulamentului (CE)
nr.1348/2000 al Consiliului, publicat în Jurnalul Oficial L324 din 10 decembrie 2017,
așadar, în procedurile ce privesc cooperarea între autorităţile judiciare române şi
străine, în vederea soluţionării unui litigiu, pe tot parcursul desfăşurării acestuia. Cu
alte cuvinte, folosirea noțiunii de „act administrativ extrajudiciar” în raport cu
protocoalele de colaborare/cooperare emise sau încheiate de către sau între autorităţile
publice care privesc sau afectează desfăşurarea procedurilor judiciare nu califică
aceste din urmă acte juridice ca având natura unui „act administrativ” în sensul
art.2 alin.(1) lit.c) din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004. Un act
administrativ este fie normativ, fie individual, în funcție de întinderea efectelor
juridice pe care le produce ca întreg, iar nu „extrajudiciar”, și, totodată, pentru a fi în
prezența unui act administrativ, trebuie întrunite cumulativ următoarele condiții: actul
să fie emis de o autoritate publică, actul să fie emis în regim de putere publică, actul
să fie emis în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii,
actul să fie emis cu scopul de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații.
Mai mult, actele administrative individuale se caracterizează prin aceea că
reprezintă manifestări unilaterale de voință care generează, modifică sau sting
104
drepturi și obligații în beneficiul sau în sarcina uneia sau mai multor persoane dinainte
determinate, iar actele administrative normative conțin reglementări cu caracter
general, impersonal și obligatoriu. Or, protocoalele/acordurile de
colaborare/cooperare sunt acte juridice bilaterale/multilaterale [în acest sens, legea
folosește expresia „încheiate de către sau între”], care induc ideea de „contract”,
elementul principal al unui contract reprezentându-l „acordul de voințe”
(consimțământul/cum sentire), însă, chiar și într-o atare ipoteză, nu se poate reține că
aceste acte juridice au natura unor contracte administrative. Pe de altă parte, nu orice
contract este asimilat actelor administrative, ci numai cele circumscrise celor patru
categorii prevăzute de art.2 alin.(1) lit.c) teza finală din Legea nr.554/2004. Potrivit
acestor din urmă dispoziții legale, se includ în categoria contractelor administrative,
a căror încheiere, executare sau modificare este supusă cenzurii instanței de
contencios administrativ, contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect
punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes
public, prestarea serviciilor publice sau achiziții publice. Or, nu se poate susține că
protocoalele/acordurile de colaborare/cooperare expres menționate de lege – acte
juridice bilaterale – ar avea ca obiect cele menționate anterior pentru a se putea trage
concluzia că acestea ar avea natura juridică a unor contracte administrative, asimilate
actelor administrative potrivit Legii contenciosului administrativ.
De altfel, în ceea ce privește natura juridică a „protocolului”, se reține că Înalta
Curte de Casație și Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscal a statuat că
„în general, se recunoaște posibilitatea emiterii actului administrativ unilateral în
comun de mai multe autorități publice, însă în această situație este vorba de o
manifestare de voință concordantă, exprimată în vederea executării ori a organizării
executării legii, și nu de un acord de voință cu scopul de a da naștere, a modifica și
stinge drepturi și obligații. […] Protocolul și actul adițional reprezintă un acord de
voință prin care cele două instituții, în îndeplinirea obligației legale de colaborare,
105
stabilesc conținutul obligației și dreptului corelativ de furnizare a datelor susmenționate. Manifestarea lor de voință nu este în sensul emiterii unei manifestări de
voință concordante […]. Este evident că protocolul în discuție nu are caracter
normativ, ci este un act intern al celor două instituții având ca obiect un schimb de
informații între cele două autorități” (în acest sens, Decizia nr.5163 din 25 aprilie
2013, Decizia nr.505 din 5 februarie 2014 sau Decizia nr.4257 din 12 noiembrie 2014,
pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție – Secția de contencios administrativ
și fiscal).
Cât privește jurisprudența instanțelor naționale referitoare la natura juridică a
protocoalelor de cooperare, reținem că Curtea de Apel București – Secția a VIII-a
contencios administrativ și fiscal, prin Sentința civilă nr.3736 din 21 septembrie 2018,
a admis excepția inadmisibilității acțiunilor conexate pentru lipsa naturii juridice de
act administrativ a Protocoalelor de cooperare între Parchetul de pe lângă Înalta Curte
de Casație și Justiție și Serviciul Român de Informații pentru îndeplinirea sarcinilor
ce le revin în domeniul securității naționale (Protocolul nr.002349/30.06.2005 și
Protocolul nr.00750/04.02.2009). Totodată, instanța judecătorească anterior
menționată a transmis Curții Constituționale, prin adresa înregistrată la Curtea
Constituțională sub nr.8877 din 23 octombrie 2018, că pe rolul său a mai fost
identificat un dosar având același obiect, Dosarul nr.7204/2/2018, aflat în procedura
de regularizare. Tribunalul București, în Dosarul nr.15884/3/2016, pronunțându-se
asupra chestiunii prealabile invocate de părți, prin încheierea din 5 septembrie 2018,
a decis că, ”în concret, în speța de față se solicită a se constata că Protocolul încheiat
între Serviciul Român de Informații și Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație
și Justiție este un act administrativ de a cărui validitate depinde legalitatea unor probe
administrate în cursul urmăririi penale, respectiv interceptările realizate de acest
serviciu, ale căror transcrieri se află la dosarul cauzei. Față de argumentele doctrinare
expuse anterior, se reține că Protocolul nu îndeplinește condițiile unui act
106
administrativ, respectiv nu a fost emis de autoritatea publică prevăzută de lege. Cele
două entități care au participat la încheierea acestui Protocol nu sunt autorități publice
în sensul art.1 alin.1 din Legea nr.554/2004, ci reprezintă, fiecare în parte, o instituție
publică ce nu este similară cu noțiunea de autoritate publică definită de Legea
contenciosului administrativ”.
Totodată, cu privire la „actele administrative”, Curtea a constatat, în Decizia
nr.685 din 7 noiembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr.1021 din 29 noiembrie 2018, par.142, având în vedere definiţia acestora
reglementată de art.2 alin.(1) lit.c) din Legea nr.554/2004, că această definiție
„valorifică un criteriu material în determinarea actelor administrative, astfel încât
natura emitentului actului nu este una decisivă în calificarea dată actului. Astfel, este
de observat că nu numai autorităţile publice care fac parte din puterea executivă emit
acte administrative […]. Actele administrative sunt emise în scopul bunei administrări
a executării cadrului normativ primar, care reclamă stabilirea de măsuri şi reguli
subsecvente, care să asigure corecta aplicare a acestuia […]”. Cu toate acestea, cât
privește instituțiile care au încheiat protocoalele ce fac obiectul prezentei cauze nu se
poate reține că, la momentul încheierii protocoalelor/acordurilor de
cooperare/colaborare, acestea au acționat ca „autorități publice”, în sensul art.2
alin.(1) lit.b) din Legea nr.554/2004, așadar ca organe de stat care acţionează, în regim
de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public. Doar în cadrul
activității de interes public autoritățile emit acte de autoritate (putere publică), care
pot leza anumite drepturi sau interese legitime ale persoanelor fizice sau juridice.
Având în vedere toate cele arătate, constatăm că
protocoalele/acordurile/planurile de colaborare/cooperare nu au natura juridică a
unui „act administrativ”, astfel cum este acesta definit în Legea contenciosului
administrativ, în condițiile în care, la încheierea protocoalelor/acordurilor de
colaborare/cooperare, Serviciul Român de Informații și Parchetul de pe lângă Înalta
107
Curte de Casație și Justiție nu au acționat în regim de putere publică, iar actele
menționate nu au dat naştere, nu au modificat și nu au stins raporturi juridice.
Prin urmare, fiind esențial pentru determinarea naturii de contencios
administrativ a unei acțiuni introductive ca aceasta să fie născută din emiterea sau
încheierea unui act administrativ, reținem că argumentele prezentate anterior susțin
concluzia potrivit căreia acțiunea judecătorească nu aparține contenciosului
administrativ, însă, „fără a se identifica în vreun fel cu procedura judiciară civilă sau
penală, aceasta se va desfășura potrivit și în limitele codurilor de procedură
civilă/penală” (Decizia nr.45 din 30 ianuarie 2018).
Având în vedere această concluzie, nu se poate reține susținerea autorului
sesizării, potrivit căreia prin încheierea acestor protocoale secrete, Ministerul
Public, a reglementat activitatea de cercetare penală, adăugând sau modificând
legea, cu încălcarea competențelor Parlamentului. Fără a insista asupra
jurisprudenței Curții Constituționale referitoare la conceptul de ”lege”, ca act juridic
de putere, cu caracter unilateral și aplicabilitate generală, al cărui conținut este
determinat de nevoia de reglementare a unui anumit domeniu de relații sociale și ale
cărei efecte juridice se produc după publicarea sa în Monitorul Oficial (a se vedea în
acest sens Decizia nr. 600 din 9 noiembrie 2005, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 1.060 din 26 noiembrie 2005, Decizia nr. 970 din 31 octombrie
2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 796 din 22 noiembrie
2007, Decizia nr. 494 din 21 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 819 din 21 decembrie 2013, Decizia nr. 574 din 16 octombrie
2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 839 din 8 decembrie
2014, Decizia nr. 118 din 19 martie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr.367 din 27 aprilie 2018), observăm că actele administrative
extrajudiciare nu au produs niciun efect asupra legilor în vigoare, doar acestea din
urmă fiind aplicate de către instanțele judecătorești în cauzele deduse judecății. Prin
108
urmare, reținem că nu a existat o uzurpare a competenței de legiferare a
Parlamentului, astfel că nu există niciun conflict juridic de natură constituțională
între Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție,
pe de-o parte, și Parlamentul României, pe de altă parte.
Cu privire la realizarea justiției, dispozițiile constituționale cuprinse în art.124
alin.(1) prevăd că aceasta ”se înfăptuieşte în numele legii”. Sensul normei este acela
că organele care înfăptuiesc justiţia şi care, potrivit art. 126 alin. (1) din Constituţie,
sunt Înalta Curte de Casație și Justiție și celelalte instanţele judecătoreşti trebuie să
respecte legea, de drept material sau procesual, aceasta fiind cea care determină
comportamentul persoanelor fizice şi juridice în circuitul civil şi în sfera publică.
Dispoziţia consacră principiul legalităţii actului de justiţie şi trebuie corelată cu
prevederea art. 16 alin. (2) din Constituţie care prevede că ”Nimeni nu este mai presus
de lege” şi cu cea a art. 124 alin. (3) din Constituţie, care prevede alte două principii
constituţionale: independenţa judecătorului şi supunerea lui numai legii. Aceste
dispoziţii guvernează activitatea instanţelor judecătoreşti şi fixează poziţia lor faţă de
lege. Este unanim acceptat că atribuţiile judecătorului implică identificarea normei
aplicabile, analiza conţinutului său şi o necesară adaptare a acesteia la faptele juridice
pe care le-a stabilit.
În procedura penală, cu privire la materia normelor care reglementează
competenţa organelor judiciare, prin Decizia nr.302 din 4 mai 2017, par.23-28, Curtea
a reţinut că acestea ”reprezintă o constantă în cadrul reglementărilor procesual penale
privind nulităţile”. Constatând că reglementarea competenţelor organelor
judiciare reprezintă un element esenţial ce decurge din principiul legalităţii,
principiu ce se constituie într-o componentă a statului de drept, care presupune, în
principal, că organele judiciare acţionează în baza competenţei pe care legiuitorul lea conferit-o, iar, subsecvent, presupune că acestea trebuie să respecte atât dispoziţiile
de drept substanţial, cât şi pe cele de drept procedural incidente, inclusiv a normelor
109
de competenţă, Curtea a statuat că legea trebuie să reglementeze în mod clar
competenţa organelor judiciare și să precizeze cu suficientă claritate întinderea şi
modalităţile de exercitare a puterii de apreciere a autorităţilor în domeniul respectiv,
ţinând cont de scopul legitim urmărit, pentru a oferi persoanei o protecţie adecvată
împotriva arbitrariului (Decizia nr. 348 din 17 iunie 2014, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 529 din 16 iulie 2014, paragraful 17). Având în
vedere importanţa regulilor de competenţă în materia penală, legiuitorului îi
incumbă obligaţia de a adopta prevederi care să determine respectarea acesteia în
practică, prin reglementarea unor sancţiuni adecvate aplicabile în caz contrar.
Prin urmare, Curtea a reținut că, prin eliminarea din categoria nulităţilor
absolute a nerespectării dispoziţiilor referitoare la competenţa materială şi după
calitatea persoanei a organului de urmărire penală, legiuitorul nu şi-a îndeplinit
obligaţia ce decurge din respectarea principiului legalităţii, astfel că a constatat
neconstituționalitatea soluţiei legislative criticate în cauză.
Pornind de la cele statuate prin Decizia nr.302 din 4 mai 2017, apreciem că
sancțiunea nulității absolute aplicabilă nerespectării dispoziţiilor procedurale
referitoare la competenţa materială şi după calitatea persoanei a organului de urmărire
penală este cu atât mai evidentă în cazul în care actele de urmărire penală au fost
întocmite de un organ al statului care nici măcar nu are calitatea de organ de
urmărire penală. Potrivit art.280 alin.(1) din Codul de procedură penală,
”Încălcarea dispoziţiilor legale care reglementează desfăşurarea procesului penal
atrage nulitatea actului în condiţiile prevăzute expres de prezentul cod”. Astfel, în
temeiul art.1 alin.( 2) din cod, ”Normele de procedură penală urmăresc asigurarea
exercitării eficiente a atribuţiilor organelor judiciare cu garantarea drepturilor
părţilor şi ale celorlalţi participanţi în procesul penal astfel încât să fie respectate
prevederile Constituţiei”, iar dispozițiile art.55 alin.(1) din cod stabilesc că organele
de urmărire penală sunt procurorul, organele de cercetare penală ale poliţiei judiciare
110
și organele de cercetare penală speciale, respectiv ofiţeri anume desemnaţi în
condiţiile legii, care au primit avizul conform al procurorului general al Parchetului
de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
În condițiile în care Serviciul Român de Informații nu este nici organ judiciar
și nici nu poate îndeplini atribuții specifice activității de urmărire penală, este
evident că acesta nu are competența de a strânge și administra probe în procesul penal.
O conduită contrară atrage sancțiunea prevăzută de lege, aplicată de instanța
judecătorească învestită cu soluționarea cauzei penale. Actele de urmărire penală
sunt supuse cenzurii judecătorului sau instanței de judecată în raport cu legea în
vigoare și nicidecum raportat la un protocol de colaborare, încheiat de un organ de
urmărire penală cu o altă autoritate a statului, și care, în plus, are caracter secret.
În această lumină, apare surprinzătoare concluzia la care ajunge Curtea
Constituțională, în opinia majoritară, potrivit căreia protocoalele, ”sub aparența
legalității, au pus instanțele judecătorești în situația de a le aplica tale quale, ceea ce
a făcut dificilă verificarea dispozițiilor referitoare la competenţa materială şi după
calitatea persoanei a organului de urmărire penală și aplicarea sancțiunii nulității
absolute”. În primul rând, aceste protocoale au avut caracter secret, fiind supuse
regimului documentelor clasificate, astfel că instanțele judecătorești, neavând
cunoștință de ele, nu aveau cum să le aplice tale quale. În al doilea rând, observăm
că, dacă instanțele ar fi avut acces la aceste protocoale, în controlul judecătoresc
asupra actelor de urmărire penală, nu sunt incidente dispozițiilor referitoare la
competenţa materială şi după calitatea persoanei a organului de urmărire penală
(această confuzie este recurentă în cuprinsul deciziei Curții la care formulăm prezenta
opinie separată), întrucât în cauză nu se ridică problema unui organ de urmărire
penală necompetent material sau după calitatea persoanei, ci a unui organ care nu
are calitatea de organ de urmărire penală. Cu alte cuvinte, indiferent de faptul că ar
fi cunoscut sau nu conținutul protocoalelor de colaborare, instanțele judecătorești au
111
fost și sunt obligate să aplice legea și Constituția, verificând aspectele de competență
ale organelor care au întocmit acte de urmărire penală prin raportare exclusivă la
Legea fundamentală și Codul de procedură penală, cenzurând acele acte care au fost
întocmite cu eludarea legilor. Prin urmare, dacă aceste acte au fost efectuate/semnate
de ofițeri ai Serviciului Român de Informații, instanțele judecătorești aveau/au
obligația legală de a constata nulitatea actului în condițiile art.280-282 din Codul
de procedură penală, indiferent de existența și conținutul protocoalelor de
colaborare.
Constatăm, așadar, că la data sesizării Curții Constituționale cu soluționarea
conflictului juridic de natură constituțională dintre Ministerul Public – Parchetul de
pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și Înalta Curte de Casație și Justiție și
celelalte instanțe judecătorești, orice abatere de la dispoziţiile procedurale care
reglementează desfăşurarea procesului penal, inclusiv cele referitoare la organele
de urmărire penală, poate fi verificată de instanța judecătorească, care are
competența de a constata nulitatea actelor încheiate cu încălcarea prevederilor
legale. Într-o atare împrejurare, existența unor protocoale de colaborare între
Ministerul Public și Serviciul Român de Informații nu este de natură să producă efecte
proprii asupra actelor de urmărire penală dintr-o cauză penală dedusă judecății, efecte
care ar fi sustrase controlului judecătoresc, astfel că aceste protocoale nu au
aptitudinea de a împiedica înfăptuirea justiției. De altfel, la această concluzie ajunge
și Curtea, în opinia majoritară, constatând că ”instanțele judecătorești aveau suficiente
mijloace de natură a remedia starea de neconstituționalitate creată în derularea
urmăririi penale”.
Având în vedere aceste argumente, constatăm că prin încheierea protocoalelor
de colaborare, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și
Justiție nu și-a arogat o competență care aparține puterii judecătorești și nici nu a
generat un blocaj instituțional, care să împiedice înfăptuirea justiției de către
112
instanțele judecătorești, astfel că nu poate fi reținută existența unui conflict juridic
de natură constituțională Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de
Casație și Justiție, pe de-o parte, și Înalta Curte de Casație și Justiție și celelalte
instanțe judecătorești, pe de altă parte.
Deși Curtea, în opinia majoritară, ajunge la concluzia existenței unui conflict
juridic de natură constituțională, din considerentele deciziei lipsește tocmai analiza
elementelor constitutive ale conflictului juridic de natură constituțională, așa cum sunt
configurate ele în jurisprudența Curții, Curtea mărginindu-se doar să îl constate.
Mai mult, în ceea ce privește modul de soluționare a conflictului (aceasta fiind
atribuția constituțională a instanței de contencios constituțional reglementată de
art.146 lit.e) din Constituție, iar nu doar constatarea sa), Curtea, în opinia majoritară,
stabilește că revine Ministerului Public, Înaltei Curți de Casație și Justiție și
instanțelor judecătorești obligația de a verifica ”în cauzele pendinte” dacă ”s-a
încălcat competența materială și personală” a organelor de urmărire penală, urmând a
”dispune măsurile legale corespunzătoare”. Obligația instituită de Curte nu face
altceva decât să reitereze obligația legală pe care instanțele o au cu privire la aplicarea
legii, respectiv la verificarea respectării dispoziţiilor legale care reglementează
desfăşurarea procesului penal, Curtea însăși recunoscând , in opinia majoritara, că
”prezenta decizie nu aduce niciun element de noutate față de cadrul normativ
existent”, întrucât ”instanțele puteau face aplicarea regimului nulităților din Codul de
procedură penală”, așa cum acesta a fost configurat prin deciziile anterioare ale Curții
Constituționale.
Modul în care instanța constituțională a înțeles să soluționeze așa-numitul
conflict juridic de natură constituțională demonstrează de facto că nu există un astfel
de conflict, respectiv faptul că, prin încheierea protocoalelor de colaborare,
Ministerul Public nu a împiedicat instanțele judecătorești în exercitarea atribuțiilor
lor constituționale de înfăptuire a justiției, în activitatea de judecată, neintervenind
113
niciun blocaj instituțional de natură să impună intervenția Curții Constituționale.
Verificarea respectării sau încălcării dispoziţiilor legale care reglementează
desfăşurarea procesului penal este o obligație care incumbă instanțelor judecătorești
în toate fazele procesului penal, astfel că nu este necesar un act jurisdicțional al Curții
care să le amintească acestora că trebuie să dispună ”măsurile legale
corespunzătoare”. Intervenția Curții ar fi fost necesară în cazul în care s-ar fi
demonstrat refuzul instanțelor judecătorești de a aplica legea, precum și înlocuirea
acesteia cu protocoalele, astfel încât prin conduita pe care Curtea o impunea
părților aflate în conflict ar fi restabilit o stare de neconstituționalitate, ar fi
îndepărtat un blocaj instituțional, cu alte cuvinte, ar fi produs un efect concret asupra
cauzelor aflate pe rolul instanțelor judecătorești. Or, în condițiile în care, deși susține
că ”sancționează un comportament instituțional care a încălcat ordinea
constituțională”, aceeași decizie a Curții arată că ”nu aduce niciun element de noutate
față de cadrul normativ existent la data pronunțării ei, întrucât instanțele judecătorești
[…] puteau/pot face aplicarea art.102 și art.281 din Codul de procedură penală”.
Altfel spus, această decizie, definitivă și general obligatorie, obligând instanțele
judecătorești să aplice legea, nu produce nicio modificare în ordinea legală și
constituțională existentă.
Judecător,
Daniel Marius MORAR
114
OPINIE SEPARATĂ
În dezacord cu soluția pronunțată cu majoritate de voturi de Curtea
Constituțională, considerăm că instanța de contencios constituțional ar fi trebuit
să constate că:
– în cauză nu a existat și nu există un conflict juridic de natură
constituțională între Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de
Casație și Justiție, pe de-o parte, și Parlamentul României, Înalta Curte de
Casație și Justiție și celelalte instanțe judecătorești, pe de altă parte, deoarece nu
sunt întrunite elementele constitutive ale unui conflict juridic de natură
constituțională, astfel cum acestea au fost stabilite în jurisprudența Curții, în cadrul
fixat chiar de instanța de contencios constituțional pentru acest tip de cauze;
– nu s-a putut stabili o depășire din partea Parchetului de pe lângă Înalta
Curte de Casație și Justiție a limitelor de competență pe care legea i le conferă;
-nu s-a putut stabili o imixtiune din partea Parchetului de pe lângă Înalta
Curte de Casație și Justiție în competențele conferite de Legea fundamentală
Parlamentului României;
– nu s-a putut stabili o încălcare a principiului cooperării loiale între
autorități din partea Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.
1. Motivarea autorului sesizării
Prin cererea formulată, autorul sesizării, respectiv Președintele Camerei
Deputaților, a solicitat Curții Constituționale să constate și să soluționeze conflictul
juridic de natură constituțională dintre Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta
Curte de Casație și Justiție, pe de-o parte, și Parlamentul României, Înalta Curte de
115
Casație și Justiție și celelalte instanțe judecătorești, pe de altă parte, declanșat de
semnarea a două protocoale între Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta
Curte de Casație și Justiție și Serviciul Român de Informații.
Președintele Camerei Deputaților a susținut că:
• prin încheierea și semnarea a două protocoale, în anii 2009 și 2016, cu
Serviciul Român de Informații (SRI), Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta
Curte de Casație și Justiție (PICCJ) și-a încălcat propriile competențe constituționale
și, uzurpând competențele Parlamentului, a învestit Serviciul Român de Informații cu
competența de a desfășura activități specifice organelor de cercetare penală, fapt
interzis, în mod expres, de legiuitor prin Legea nr.42/1992 privind organizarea și
funcționarea Serviciului Român de Informații;
• protocoalele ar fi nelegale, față de faptul că acestea nu au suportul
actelor normative care reglementează atribuțiile Ministerului Public și ale Serviciului
Român de Informații, adăugând la acestea într-un sens care evocă o intrare abuzivă a
celor două autorități publice în competența puterii legiuitoare, fapt ce a permis
Serviciului Român de Informații să se comporte ca un organ de cercetare penală legal
abilitat, cu consecința neefectuării în dosarele instrumentate de Ministerul Public a
unei cercetări penale în condițiile legii procesual penale;
• nici Ministerul Public și nici Serviciul Român de Informații nu au
atribuții de legiferare. Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație
și Justiție s-a comportat ca un legiuitor, interferând, în mod discreționar, în atributul
exclusiv al Parlamentului ca “unică autoritate legiuitoare a țării ”, așa cum este
reglementat în art. 61 alin. (1) din Constituție. Or, în raport de principiul separațiilor
puterilor în stat, a exclusivității funcției de legiferare atribuită prin legea fundamentală
puterii legiuitoare, precum și în raport de atribuirea reglementării competențelor de
urmărire penală domeniului legii organice, îi este oprit Ministerului Public, sub
116
sancțiunea nulității actului emis prin exces de putere, să stabilească oricărei structuri,
și prin urmare și Serviciului Român de Informații, atribuții de organ de cercetare
penală;
• prin încheierea protocoalelor secrete cu SRI a fost modificat, completat
conținutul normelor penale și procedurale, Ministerul Public interferând in judecata
unor dosare, atât timp cât protocoalele erau secrete, iar ofiterii SRI au actionat ca
veritabile organe de cercetare secrete;
• semnatarii protocoalelor au creat norme de procedură prin care s-au
instrumentat probele în cauzele penale și au conferit competențe de urmărire penală
unei autorități, care are competență doar în domeniul siguranței naționale;
• Ministerul Public, prin acțiunea sa, a adus atingere și atributului
constituțional al Înaltei Curți de Casație și Justiție și al celorlalte instanțe de judecată,
de înfăptuire a justiției, așa cum acesta este definit de art. 124 și art. 126 din
Constituție și a încălcat brutal principiul colaborării loiale dintre puterile statului,
determinând judecătorii să se supună nu doar legii, ci și unor protocoale de cooperare
secretă cu Serviciul Român de Informații, cu consecința imposibilității instanțelor de
a-și manifesta deplin atributul înfăptuirii justiției ( imposibilitatea cenzurării
materialului probator), precum și cu consecința prejudicierii/restrângerii dreptului de
acces liber la justiție ( în componenta procesului echitabil ), dreptului la apărare (
imposibilitatea părților de a solicita instanțelor judecătorești, prin intermediul
mecanismelor procedurale, cenzurarea materialului probator );
• prin acest comportament, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta
Curte de Casație și Justiție, încălcând principiul colaborării loiale dintre puterile
statului, a generat un conflict juridic de natură constituțională cu o dublă valență, pe
de-o parte, în raport cu Parlamentul, ca putere legislativă, iar, pe de altă parte, cu
Înalta Curte de Casație și Justiție și cu celelalte instanțe judecătorești.
117
În raport de aceste susțineri, autorul sesizării a solicitat ca, instanța de
contencios constituțional să constate, prin hotărârea pe care o va pronunța:
– existența unui conflict juridic de natură constituțională între
Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, pe de-o
parte, și Parlamentul României, Înalta Curte de Casație și Justiție și celelalte instanțe
judecătorești, pe de altă parte;
– neconstituționalitatea, nelegalitatea protocoalelor și, în
consecință, să dispună anularea Protocoalelor de cooperare instituțională încheiate
între Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție
(PICCJ) și Serviciul Român de Informații (SRI).
2. Noțiunea de conflict juridic de natură constituțională. Cadrul legal
In jurisprudența sa evolutivă, dezvoltată în privința competenței ce i-a fost
atribuită prin art. 146 lit. e) din Constituție, instanța de contencios constituțional a
stabilit conținutul noțiunii de „conflict juridic de natură constituțională” dintre
autoritățile publice, pentru ca, ulterior, să examineze situația litigioasă dedusă
judecății prin raportare la cadrul astfel fixat.
Potrivit dispozițiilor articolului 146 lit.e) din Constituția României, Curtea
Constituțională soluționează conflictele juridice de natură constituțională dintre
autoritățile publice, la cererea Președintelui României, a unuia dintre președinții
celor două Camere, a Primului ministru sau a Președintelui Consiliului Superior al
Magistraturii.
118
Concretizarea legislativă a acestei prevederi constituționale o regăsim în
dispozițiile art.34 din Legea nr.47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții
Constituționale, conform cărora:
(1) Curtea Constituțională soluționează conflictele juridice de natură
constituțională dintre autoritățile publice, la cererea Președintelui României, a
unuia dintre președinții celor două Camere, a Primului ministru sau a Președintelui
Consiliului Superior al Magistraturii.
(2) Cererea de soluționare a conflictului va menționa autoritățile publice
aflate în conflict, textele legale asupra cărora poartă conflictul, prezentarea poziției
părților și opinia autorului cererii.
3. Interpretarea sintagmei ”conflict juridic de natură constituțională”
Reamintim, mai întâi, jurisprudența Curții Constituționale prin care s-a definit
sintagma ”conflict juridic de natură constituțională” dintre autorități publice, pentru
a proceda, apoi, la examinarea situației dedusă judecății, în raport de cadrul fixat chiar
de instanța constituțională pentru acest tip de cauze.
Astfel, Curtea Constituțională a statuat, prin Decizia nr.53 din 28 ianuarie
2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.144 din 17 februarie
2005, că un conflict juridic de natură constituțională presupune „acte sau acțiuni
concrete prin care o autoritate sau mai multe își arogă puteri, atribuții sau
competențe, care, potrivit Constituției, aparțin altor autorități publice, ori
omisiunea unor autorități publice, constând în declinarea competenței sau în
refuzul de a îndeplini anumite acte care intră în obligațiile lor”.
De asemenea, prin Decizia nr.97 din 7 februarie 2008, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr.169 din 5 martie 2008, Curtea a reținut: „Conflictul
juridic de natură constituțională există între două sau mai multe autorități și
119
poate privi conținutul ori întinderea atribuțiilor lor decurgând din Constituție,
ceea ce înseamnă că acestea sunt conflicte de competență, pozitive sau negative,
și care pot crea blocaje instituționale.”
Totodată, Curtea a mai statuat că textul art.146 lit.e) din Constituție
„stabilește competența Curții de a soluționa în fond orice conflict juridic de
natură constituțională ivit între autoritățile publice, iar nu numai conflictele de
competență născute între acestea”. Prin urmare, noțiunea de conflict juridic de
natură constituțională „vizează orice situații juridice conflictuale a căror naștere
rezidă în mod direct în textul Constituției” (a se vedea Decizia Curții
Constituționale nr.901 din 17 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr.503 din 21 iulie 2009).
De asemenea, cu referire la competenţa materială de a soluţiona conflictele
juridice de natură constituţională dintre autorităţile publice, Curtea
Constituţională, prin Decizia nr. 148 din 16 aprilie 2003 privind constituţionalitatea
propunerii legislative de revizuire a Constituţiei României, a reţinut următoarele:
“Este vorba de conflictele de autoritate. Într-un atare caz Curtea
Constituţională soluţionează sau aplanează litigii constituţionale între autorităţi.
Aceste litigii pot privi conflicte între două sau mai multe autorităţi constituţionale
cu privire la conţinutul ori întinderea atribuţiilor lor, decurgând din Constituţie.
Aceasta este o măsură necesară, urmărind înlăturarea unor posibile blocaje
instituţionale. Pentru a se evita antrenarea Curţii în soluţionarea unor conflicte
politice este necesar să se prevadă că este vorba doar de blocajele instituţionale,
respectiv de conflictele pozitive sau negative de competenţă. ” (pct.B.1 lit.a din
decizie)
120
Totodată, în Decizia nr. 108/05.03.2014, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr.257/9.04.2014, Curtea Constituţională a stabilit că:
”V. In ceea ce priveşte noţiunea de conflict juridic de natură constituţională
dintre autorităţi publice
Fără a-i defini conţinutul, atât Constituţia, cât şi Legea nr. 47/1992 privind
organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale utilizează sintagma de “conflict
juridic de natură constituţională”. Prin urmare, pentru stabilirea trăsăturilor
conţinutului conflictului juridic de natură constituţională, principalul reper l-a
constituit jurisprudenţa Curţii Constituţionale şi doctrina în materie.
Astfel, aceste conflicte au următoarele trăsături:
– sunt conflicte juridice;
– sunt conflicte juridice de natură constituţională;
– creează blocaje instituţionale;
– vizează nu numai conflictele de competenţă (pozitive sau negative) născute
între autorităţile publice, ci şi orice situaţii conflictuale a căror naştere rezidă în
mod direct din textul Constituţiei;
– se referă numai la anumite autorităţi care pot apărea ca subiecte ale
acestuia.
Toate aceste trăsături au caracter cumulativ şi nicidecum alternativ,
neîndeplinirea vreuneia dintre ele fiind, ab initio, o cauză de respingere a sesizării.
1. Doctrina în materie, a relevat că un conflict juridic de natură
constituţională „priveşte «competenţele» sau «atribuţiile» autorităţilor publice;
aceste «competenţe» sau «atribuţii» pentru a fi de «natură constituţională» trebuie
să derive din Legea fundamentală, nu exclusiv dintr-un act normativ subsecvent
121
Constituţiei (a se vedea, în acest sens I. Deleanu, Instituţii şi proceduri
constituţionale, Ed. CH. Beck, Bucureşti, 2006, p. 867).
Totodată, art. 146 lit. e) din Constituţie nu priveşte orice conflict, probabil şi
posibil, între autorităţile publice, ci numai conflictul juridic, deci nu şi pe cel politic,
şi bineînţeles numai conflictul care să privească competenţe constituţionale
(a se vedea, în acest sens, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Constituţia României,
Comentariu pe articole, Ed. C. H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 1.405).”
*
* *
Din jurisprudența Curții Constituționale expusă mai sus rezultă că, pentru a
ne afla în prezența unui conflict juridic de natură constituțională, Curtea trebuie
să circumscrie analizei sale următoarele aspecte:
• să verifice dacă există o situație conflictuală între două autorități
publice, de natură a crea blocaje instituționale, care nu pot fi înlăturate în alt
mod;
• în ipoteza constatării existenței unei situații conflictuale între două
autorități publice, să verifice dacă aceasta rezidă, în mod direct, din textul
Constituției, și nu dintr-un act normativ subsecvent Constituției (a se vedea și
Decizia Curții Constituționale nr.1525 din 24 noiembrie 2010 publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr.818 din 7 decembrie 2010, punctul II). Circumscris
acestei din urmă condiții, Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 901 din 17 iunie
2009, publicată în Monitorul Oficial, partea I, nr. 503 din 21 iulie 2009 a statuat că:
„Eventuala depășire a limitelor de competență ale misiunilor de audit nu reprezintă
122
probleme de constituționalitate, ci strict de legalitate, astfel încât raportul acestora
poate fi cenzurat în fața instanțelor de judecată.”
• să constate că, toate aceste trăsături au caracter cumulativ şi nicidecum
alternativ, neîndeplinirea vreuneia dintre ele fiind, ab initio, o cauză de respingere
a sesizării.
4. Obiectul verificărilor Curții în cadrul prezentei cereri, verificări ce se
impuneau a fi efectuate prin prisma elementelor constitutive ale unui conflict
juridic de natură constituțională
Față de jurisprudența Curții Constituționale relevată anterior cu privire la
atribuția conferită acesteia de art. 146 lit.e) din Constituție și prin care au fost definite,
determinate, trăsăturile conflictului juridic de natură constituțională, precum și cerința
ca acestea să fie întrunite, în mod cumulativ, vom examina în continuare, în raport de
actele și lucrările dosarului, dacă aspectele invocate în prezenta cerere de către autorul
sesizării și calificate de acesta ca fiind generatoare ale unui conflict juridic de natură
constituțională se circumscriu sau nu dispozițiilor art.146 lit.e) din Constituția
României.
Conflictul juridic de natură constituțională între două sau mai multe
autorități poate privi conținutul ori întinderea atribuțiilor lor decurgând din
Constituție, nu și competențe prevăzute de texte infraconstituționale.
Raportat la cauza de față, Curtea trebuia să constate dacă cererea formulată
de Președintele Camerei Deputaților vizează o situație litigioasă, respectiv privește un
diferend între Parlament și Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și
dacă această situație juridică litigioasă are natură constituțională sau legală, motiv
pentru care se impunea a fi analizată conduita imputată, din perspectiva rolului și
competenței Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și a
123
Parlamentului, în cadrul ordinii constituționale. Totodată, Curtea urma să stabilească
dacă ceea ce se impută Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție
este o conduită care interferează cu rolul constituțional al Parlamentului,
excedând, astfel, rolului său constituțional și dacă, eventual, această conduită a
avut aptitudinea/capacitatea de a genera un blocaj instituțional.
O examinare atentă a conținutului celor două protocoale încheiate între
Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (PICCJ) și Serviciul Român
de Informații (SRI), primul având numărul dat de Parchet 00750 din 04.02.2009, iar
cel de-al doilea numărul 09472 din 08.12.2016, demonstrează că acestea au fost
încheiate în baza următoarelor acte normative şi hotărâri CSAT:
– Constituţia României;
– Codul de procedură penală;
– Legea nr 51/1991 privind siguranţa naţională a României;
– Legea nr 14/1992 privind organizarea şi funcţionarea Serviciului Român de
Informaţii;
– Legea nr 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de
corupţie;
– Legea nr 143/2000 privind combaterea traficului şi consumului ilicit de
droguri;
– Legea nr. 678/2001 privind prevenirea şi combaterea traficului de persoane;
– Legea nr 182/2002 privind protecţia informaţiilor clasificate;
– Legea nr 39/2003 privind prevenirea şi combaterea criminalităţii organizate;
– Legea nr 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în
exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri,
prevenirea şi sancţionarea corupţiei;
– Legea nr.304/2004 privind organizarea judiciară;
– Legea nr 508/2004 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea în cadrul
Ministerului Public a Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate
Organizată şi Terorism;
– Legea nr 535/2004 privind prevenirea şi combaterea terorismului;
– OUG nr. 43/2002 privind Direcţia Naţională Anticorupţie;
124
– OUG nr 194/2002 privind regimul străinilor în România;
– OUG nr 102/2005 privind libera circulaţie pe teritoriul României a cetăţenilor
statelor membre ale Uniunii Europene şi Spaţiului Economic European,
aprobată prin Legea nr. 260/2005;
– Hotărârea Guvernului (HG) nr. 585/2002 pentru aprobarea Standardelor
naţionale de protecţie a informaţiilor clasificate în România;
– HG nr. 1346/2007 privind aprobarea Planului de acţiune pentru îndeplinirea
condiţionalităţilor din cadrul mecanismului de cooperare şi verificare a
progresului realizat de România în domeniul reformei sistemului judiciar şi a
luptei împotriva corupţiei;
– HG nr. 231/2005 privind aprobarea Strategiei Naţionale Anticorupţie pe
perioada 2005-2007 şi a Planului de acţiune pentru implementarea Strategiei
Naţionale Anticorupţie pe perioada 2005-2007;
– Hotărârea Consiliului Suprem de Apărare a Țării (HCSAT) nr.
00140/2001 privind desemnarea Serviciului Român de Informaţii ca autoritate
naţională în materie antiteroristă;
– HCSAT nr 0068/2002 prin care Serviciul Român de Informaţii a fost desemnat
ca autoritate naţională în domeniul realizării interceptărilor şi al relaţiilor cu
operatorii de telecomunicaţii;
– HCSAT nr 00234/2004 privind cooperarea între Serviciul Român de
Informaţii şi Ministerul Public pentru îndeplinirea sarcinilor ce le revin în
domeniul siguranţei naţionale;
– HCSAT nr. 0237/2004 pentru aprobarea Protocolului general de cooperare
privind activitatea de informaţii pentru securitatea naţională;
-HCSAT nr 17/2005 privind combaterea corupţiei, fraudei şi spălării banilor;
-HCSAT nr. 00173/2006 pentru aprobarea Metodologiei privind organizarea şi
executarea intervenţiei contrateroriste;
– HCSAT nr.0024/2005 pentru aprobarea Regulamentului de organizare şi
funcţionare al Centrului de Coordonare Operativă Antiteroristă;
– HCSAT nr. 00173/2006 pentru aprobarea Metodologiei privind organizarea
şi executarea intervenţiei contrateroriste.
Totodată, în conținutul acestor protocoale s-a menționat că:
• între Parchet si SRI cooperarea se realizează cu respectarea principiilor
statului de drept, al responsabilității, al prevenirii săvârșirii infracțiunilor, al coerenței
125
si continuității în cadrul cooperării, al evaluării periodice a activităților prevăzute de
protocol.
• s-a indicat expres domeniul cooperării, în sensul că, părtile cooperează
potrivit competențelor si atribuțiilor prevăzute de lege, în activitatea de valorificare
a informațiilor din domeniul prevenirii si combaterii infracțiunilor împotriva
securității naționale, a actelor de terorism, a infracțiunilor ce au corespondent în
amenințările la adresa securității naționale și a altor infracțiuni grave, potrivit legii.
• obiectivele cooperării au fost indicate, printre altele, ca fiind:
– valorificarea eficientă a capacității specifice deținute de cele două instituții…;
punerea la dispoziție a informațiilor relevante si utile pentru îndeplinirea atribuțiilor
specifice părților…;
– corelarea activităților de identificare, obținere, valorificare, conservare si prelucrare
analitică a informațiilor referitoare la infracțiunile…;
– constituirea de echipe operative comune care să acționeze în baza unor planuri de
acțiune…;
– acordarea cu titlu gratuit de către SRI a asistenței în domeniul protecției informațiilor
clasificate deținute si utilizate de Parchet…;
– elaborarea si derularea de către părți de strategii, acțiuni și programe comune;
acordarea de către experții SRI a asistentei tehnice de specialitate, procurorilor care
efectuează urmărirea penală, pentru aplicarea prevederilor din codul de procedură
penală;
126
– transmiterea reciprocă a rezultatelor analizelor asupra criminalității din domeniile
specifice de competență, privind infracțiunile…;
– participarea la programe comune de formare, specializare… ”
• regulile de cooperare au fost clar indicate, respectiv:
– cooperarea se realizează cu respectarea strictă a atribuțiilor si competențelor
părților…;
– activitățile prevăzute de protocol se realizează numai la solicitarea scrisă a părților…;
– valorificarea informațiilor transmise între părți se face cu respectarea strictă a legii,
…;
– schimbul de informații, date, documente si materiale se efectuează de procurori și
ofițeri anume desemnați…;
Protocolul din 2009 cuprinde si o Parte specială care, prin Capitolele I-VII, descrie
procedura de cooperare în cazurile speciale ale unor infracțiuni/proceduri judiciare,
precum: mandatul prevăzut de art. 20-22 din Legea nr 535/2004, art. 10 din Legea nr
14/1992 si eliberat în baza art. 3 din Legea nr 51/1991; art. 911 – 915 Cod Procedură
Penală; procedurile de declarare a indezirabililor.
Din cele expuse mai sus rezultă că:
– prin semnarea celor două protocoale cu Serviciul Român de Informații,
Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție nu
127
și-a încălcat propriile competențe și nici competența Parlamentului României de
a legifera, neînvestind Serviciul Român de Informații cu competența de a
desfășura activități specifice organelor de cercetare penală, nefiind modificat ori
completat conținutul normelor procedurale în vigoare;
– protocoalele de cooperare au avut ca scop încheierea unui angajament
de cooperare pentru atingerea unor obiective comune, astfel cum acestea au fost
stabilite de cadrul normativ în vigoare, precum și misiunea de a standardiza
proceduri de lucru riguroase, care să permită auditarea exercitării atribuțiilor
legale;
– domeniile de cooperare ale protocoalelor nu extind competențele
instituționale ale Ministerului Public și nici pe cele ale Serviciului Român de
Informații;
– cele două protocoale reprezintă, în realitate, un acord de voință prin care
cele două instituții publice, în îndeplinirea obligațiilor lor legale în domeniul
securității naționale, au stabilit conținutul dreptului si obligației corelative de
cooperare instituțională în domeniile legale specializate (respectiv, domeniile
combaterii si prevenirii terorismului, ale criminalității organizate, traficului de
persoane, traficului si consumului ilicit de droguri, protecției informațiilor clasificate,
regimul străinilor în Romania, declararea indezirabililor pe teritoriul României),
cooperare constând in:
• transmiterea de informații, valorificarea acestora,
• schimbul de informații, date, documente si materiale,
• punerea la dispoziție a informațiilor relevante si utile,
• corelarea activităților, acordarea de asistență de specialitate din partea
SRI,
128
• transmiterea reciprocă a rezultatelor analizei asupra criminalității,
• elaborarea si derularea de către părți de strategii, acțiuni și programe
comune.
– prin protocolul din anul 2009 s-a reglementat o procedură de lucru de
punere în executare a mandatelor de supraveghere tehnică, cu respectarea
Codului de procedură penală, în forma în vigoare la acea dată, procedură care
să asigure confidențialitatea și protecția informațiilor și o practică unitară în
această materie. Prin încheierea protocolului s-a instituit un mod unitar de
abordare a aspectelor practice ce țineau de efectuarea interceptărilor, o
standardizare a întocmirii și circulației documentelor de punere în aplicare a
actelor de autorizare și a rezultatelor interceptărilor în dosarele penale. Rolul
Serviciului Român de Informații a fost unul circumscris exclusiv sprijinului
tehnic acordat Parchetului, în îndeplinrea atribuției acestuia din urmă de punere
în aplicare a actelor de autorizare emise potrivit prevederilor art. 911 – 915 și
art.98 din Codul de procedură penală;
– încheierea protocoalelor de colaborare între Parchetul de pe lângă Înalta
Curte de Casație și Justiție și Serviciul Român de Informații nu poate fi calificată
din punct de vedere juridic, drept o exercitare a unor competențe care să rezide,
în mod direct din textul Constituției, nefiind prevăzute expres în Constituția
României, ci doar în legile infraconstituționale la care, de altfel, s-a făcut
trimitere în conținutul acestor protocoale.
– practic, nu există vreo atribuție constituțională expresă, care să permită
calificarea situației expuse, în prezenta cauză, ca reprezentând un conflict
juridic de natură constituţională, atât atribuțiile PICCJ, cât și cele ale SRI,
detaliate în conținutul acestor protocoale, fiind doar atribuții de rang legal.
– nici Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și nici
Serviciul Român de Informații nu s-au abătut de la competențe constituționale,
129
ci au exercitat competențe ce izvorăsc din legi infraconstituționale, mai exact din
legi subsecvente Legii fundamentale, astfel că în cauza de față nu ne aflăm în
prezența unui conflict juridic de natură constituțională.
Din modul în care este indicat, de către autorul sesizării, obiectul conflictului
juridic de natură constituţională rezultă că, nu s-a solicitat Curţii Constituţionale să
pronunţe o decizie cu privire la conţinutul şi întinderea unor atribuţii de rang
constituţional ale unor autorităţi publice, ci, în realitate, s-a solicitat Curţii să
pronunţe o decizie interpretativă asupra unor dispoziţii legale în vigoare,
respectiv dacă prin încheierea protocoalelor s-au încălcat o serie de dispoziții
legale, astfel că, din această perspectivă, solicitarea autorului sesizării excede –
din punctul nostru de vedere – procedurii prevăzute în art. 146 lit. e) din
Constituţie, ce vizează conflictul juridic doar de natură constituţională.
Față de toate aspectele relevate anterior, cu privire la atribuția conferită Curții
Constituționale de art.146 lit. e) din Constituție, constatăm că, în prezenta cauză,
aspectele sesizate în cererea formulată de Președintele Camerei Deputaților nu
întrunesc elementele constitutive ale unui conflict juridic de natură
constituțională între Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de
Casație și Justiție, pe de-o parte, și Parlamentul României, Înalta Curte de
Casație și Justiție și celelalte instanțe judecătorești, pe de altă parte, întrucât
protocoalele de cooperare încheiate de Ministerul Public și Serviciul Român de
Informații nu au modificat acte normative, nu au adăugat la lege și nici nu sunt
contrare dispozițiilor legale, reprezentând doar documente interne care au
preluat și au operaționalizat dispoziții din mai multe acte normative, stabilind
punct cu punct pașii de urmat, de către fiecare dintre cele două instituții, cu
130
ocazia punerii în executare a legislației primare și secundare vizând securitatea
națională a României și cooperarea în domeniile legale specializate (respectiv,
ale combaterii si prevenirii terorismului, criminalității organizate, traficului de
persoane, traficului si consumului ilicit de droguri, protecției informațiilor clasificate,
regimul străinilor în Romania, declararea indezirabililor pe teritoriul României).
Drept urmare, nu poate fi vorba de o acțiune a Parchetului de pe lângă Înalta
Curte de Casație și Justiție de substituire, în acest mod, în atribuțiile autorității
legiuitoare.
Legile în domeniul securității naționale au fost gândite în sensul că,
instituțiile publice, autoritățile publice colaborează, cooperează între ele și nu
trebuie să polemizeze.
De altfel, colaborarea dintre autoritățile publice, instituțiile publice sau de
interes public este statuată și în alte acte normative, respectiv în Ordonanța
Guvernului nr.92/2003 privind Codul de procedură fiscală, la art.61 alin.(1), în
care se stipulează că ”autoritățile publice, instituțiile publice sau de interes
public sunt obligate să colaboreze în realizarea scopului prezentului cod”,
încheind protocoale de colaborare în acest sens.
Pe de altă parte, punctul de vedere exprimat în opinia majoritară, în
sensul că situația litigioasă dedusă judecății Curții în prezenta cauză este de
competența exclusivă a instanței de contencios constituțional, și nu a instanțelor
de judecată, este neîntemeiat și reprezintă o soluție izolată în jurisprudența
Curții.
Astfel, prin Decizia nr. 270 din 10 martie 2008, publicată în Monitorul Oficial
al României, Partea I, nr. 290 din 15 aprilie 2008, Curtea a statuat că
”neîndeplinirea unor obligaţii de sorginte legală (s.n. obligații prevăzute în legi
infraconstituționale și nu în Legea fundamentală – în prezenta cauză obligațiile ce
131
revin celor doi actori – PICCJ și SRI nu sunt prevăzute în Constituție, ci în legile
ce vizează funcționarea și organizarea acestor instituții ) nu generează automat un
conflict juridic de natură constituţională, întrucât eventuala ignorare a unei astfel
de competenţe a unei instituţii sau autorităţi publice, fie ea nominalizată în chiar
Titlul III al Constituţiei României, nu reprezintă eo ipso o problemă de
constituţionalitate, ci una de legalitate, pentru că raportul acestora poate fi
cenzurat în faţa instanţelor de judecată. In acest sens s-a pronunţat Curtea
Constituţională şi prin Decizia nr. 901 din 17 iunie 2009, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 503 din 21 iulie 2009.
Prin urmare, Curtea Constituţională nu poate da dezlegare unor probleme
litigioase care intră în competenţa altor autorităţi şi instituţii publice, motiv pentru
care modul de interpretare şi aplicare al dispoziţiilor legale incidente intră în sfera
de înfăptuire a actului de justiţie.”
În același sens, instanța de contencios constituțional s-a mai pronunțat și prin
Decizia nr. 108/05.03.2014, publicată în Monitorul Oficial, Partea I,
nr.257/9.04.2014.
Pentru toate aceste considerente, apreciem că solicitarea autorului sesizării,
prin care a cerut Curţii Constituţionale să soluţioneze conflictul juridic de
natură constituţională este inadmisibilă, fiind fără echivoc faptul că, instanţa
constituţională – în raport cu respectarea propriului statut jurisdicţional – s-ar
substitui atribuțiilor unei instanțe de judecată.
A stabili în sens contrar, ar echivala cu atribuirea în favoarea instanței de
contencios constituțional a competenței de a dezlega probleme litigioase ce intră în
sfera de înfăptuire a actului de justiție și transformarea procedurilor constituționale în
căi de atac sui generis pentru soluționarea unor incidente procedurale din cauze aflate
132
pe rolul instanțelor, ceea ce nu este în litera și spiritul Constituției și nici al
jurisprudenței Curții Constituționale.
Or, de esența conflictului juridic de natură constituțională, este ca
intervenția Curții Constituționale să apară doar atunci când autoritățile și
instituțiile publice menționate în Titlul III din Constituție ignoră sau își asumă
competențe constituționale de natură a crea blocaje instituționale ce nu pot fi
înlăturate în alt mod.
5. Natura juridică a protocoalelor
Problema care se ridică în această cauză este dacă aceste protocoale încheiate
între Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și
Serviciul Român de Informații reprezintă acte administrative în sensul Legii
nr.554/2004 privind contenciosul administrativ și, în ce măsură, aceste acte ar putea
sta la baza situației litigioase generatoare a unui așa zis conflict juridic de natură
constituțională.
Unicul scop al cererii de soluționare a așa-zisului ”conflict juridic de natură
constituțională” formulate în prezenta cauză a fost, de fapt, acela de constatare a
nelegalității protocoalelor încheiate în anii 2009 și, respectiv, 2016 de PICCJ cu SRI.
Or, Curtea Constituțională a statuat în numeroase decizii că, eventuala
nelegalitate a unui act, inclusiv administrativ, se poate stabili numai în fața unei
instanțe judecătorești, în caz contrar, Curtea creând ea însăși un conflict juridic de
natură constituțională cu instanțele judecătorești.
Atribuția Curții Constituționale de soluționare a conflictelor juridice de natură
constituțională dintre autoritățile publice nu a fost concepută de legiuitorul constituant
ca o a treia cale distinctă de examinare a constituționalității unor acte administrative
133
normative sau individuale, remediul juridic pentru orice persoană care se consideră
vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim fiind oferit de Legea nr.
554/2004 a contenciosului administrativ, competența aparținând unei instanțe
judecătorești.
Curtea Constituțională a statuat, prin Decizia nr.225 din 9 martie 2010,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.241 din 15 aprilie 2010 că, în
materia actelor administrative emise de autoritățile publice, prevederile art.126
alin.(6) din Constituție garantează controlul judecătoresc asupra acestora, exercitat pe
calea contenciosului administrativ .
Instituția contenciosului administrativ cuprinde ansamblul de reguli ale
exercitării de către persoanele vătămate a unei acțiuni directe, în fața instanțelor
judecătorești competente, împotriva unui act administrativ apreciat ca fiind ilegal sau,
după caz, împotriva refuzului unei autorități publice de a soluționa o cerere în
termenul prevăzut de lege.
Totodată, instanța de contencios constituțional, prin Decizia nr.889 din 16
decembrie 2015 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.123 din 17
februarie 2016, a statuat că, prevederile art.52 din Constituție, reprezintă fundamentul
constituțional principal al contenciosului administrativ, materie care își găsește
reflectarea la nivelul legii, în dispozițiile Legii contenciosului administrativ, mai
exact în prevederile art.1 alin.(1) și (8) din Legea contenciosului administrativ nr.
554/2004, care recunosc persoanei vătămate într-un drept al său ori într-un interes
legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin
nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, dreptul de a se adresa instanţei de
contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului
pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.
Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public.
134
Legea contenciosului administrativ prevede în art.2 alin.(1) lit.c) faptul
că, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ
emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării
executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau
stinge raporturi juridice.
Din conținutul art.2 alin.(1) lit.c) din Legea nr.554/2004 privind
contenciosul administrativ rezultă că:
– un act administrativ este, fie cu caracter normativ, fie cu caracter
individual, în funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produce ca
întreg.
Actul administrativ individual se caracterizează prin aceea că reprezintă
o manifestare unilaterală de voință care generează, modifică sau stinge drepturi
și obligații în beneficiul sau în sarcina uneia sau mai multor persoane dinainte
determinate.
Actul administrativ normativ conține reglementări cu caracter general,
impersonal și obligatoriu.
– pentru a fi în prezența unui act administrativ trebuie îndeplinite cumulativ
următoarele condiții:
• actul să fie emis de o autoritate publică;
• actul să fie emis în regim de putere publică;
• actul să fie emis în vederea organizării executării legii sau a
executării în concret a legii;
• actul să fie emis cu scopul de a da naștere, a modifica sau a stinge
drepturi și obligații;
135
Totodată, potrivit art.8 din Legea contenciosului administrativ, pot fi
supuse controlului de legalitate actele administrative, tipice sau asimilate
(refuzul nejustificat și contractele administrative).
Din punctul nostru de vedere, protocoalele de colaborare semnate de PICCJ
cu SRI nu sunt acte administrative, deoarece nu prezintă trăsăturile
caracteristice ale unui act administrativ tipic, astfel cum acestea sunt tranșate prin
definiția legală cuprinsă în art.2 alin.(1) lit.c) din Legea nr.554/2004 privind
contenciosul administrativ.
Chiar dacă aceste protocoale emană de la autorități publice, scopul
emiterii lor nu a fost producerea de efecte juridice de sine stătătoare, specifice
dreptului administrativ, întrucât le lipsește dimensiunea de a da naștere, a
modifica sau a stinge raporturi juridice, drepturi sau obligații în privința unui
subiect de drept.
Aceste protocoale reprezintă doar acte care stabilesc proceduri interne
de lucru, de cooperare instituțională între cele două autorități menționate
anterior, respectiv Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și Serviciul
Român de Informații, mai exact de cooperare în domeniul securității naționale, astfel
cum acest concept este definit de Legea nr.51/1991 privind securitatea națională a
României, în vederea accesării și utilizării unor proceduri (set de principii comune,
etape/reguli procedurale) cu ocazia îndeplinirii atribuțiilor legale stabilite în
competența acestor autorități.
Totodată, protocoalele de colaborare sunt acte juridice bilaterale/multilaterale,
care ar putea induce ideea de ”contract”, deoarece elementul principal al unui contract
îl reprezintă ”acordul de voințe” (consimțământul), însă din punctul nostru de vedere,
nu se poate reține că aceste acte juridice ar avea natura unor contracte
136
administrative, asimilate actelor administrative, potrivit Legii contenciosului
administrativ. Aceasta deoarece, de esența contractelor administrative este faptul că,
ceea ce le guvernează este punerea în valoare a proprietății publice. Nu orice contract
este asimilat actelor administrative, ci numai cele circumscrise celor patru categorii
prevăzute de art.2 alin.(1) lit.c) teza finală din Legea nr.554/2004. Potrivit acestor din
urmă dispoziții legale, se includ în categoria contractelor administrative, a căror
încheiere, executare sau modificare este supusă cenzurii instanței de contencios
administrativ, contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea
în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public,
prestarea serviciilor publice sau achiziții publice.
Întrucât, nu se poate susține că protocoalele de colaborare au ca obiect cele
menționate anterior, atunci, concluzia firească este aceea că ele nu pot avea nici
natura juridică a unor contracte administrative, asimilate actelor
administrative, potrivit Legii contenciosului administrativ.
De altfel, jurisprudența recentă, atât în materie civilă, cât și în materie
penală a instanțelor de drept comun, a relevat, de asemenea, că protocoalele de
cooperare P.I.C.C.J. – S.R.I. nu sunt acte administrative de natură normativă și,
drept urmare, nu produc efecte față de alte persoane, fiind doar înscrisuri de
organizare internă a unor instituții.
Astfel, Curtea de Apel București, Secția a VIII-a de Contencios
administrativ și fiscal, în Dosarul nr4786/2/2017, conexat cu dosarul
nr.6770/2/2017 și în care s-a pronunțat Sentința civilă nr.3736 din 21 septembrie
2018 a stabilit că, aceste protocoale nu sunt acte administrative, în sensul Legii
contenciosului administrativ, ci simple înțelegeri între Parchetul de pe lângă
137
Înalta Curte de Casație și Justiție și Serviciul Român de Informații, înțelegeri
care nu au produs efecte juridice.
Totodată, Curtea de Apel București a motivat că, scopul emiterii acestor
protocoale nu a fost producerea de efecte juridice de sine stătătoare, specifice
dreptului administrativ, ci doar stabilirea unor proceduri interne de lucru, de
cooperare instituțională în domeniul securității naționale , nefiind opozabile
decât în relația dintre cele două instituții, fără vreo valoare normativă.
Acţiunea în contencios administrativ oferită de legiuitor prin art.1 coroborat cu
art.8 din Legea nr 554/2004 pentru reclamarea unei vătămări într-un drept ori întrun interes legitim privat sau public, de către o autoritate publică, printr-un act
administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, în scopul anulării
actului, recunoaşterii dreptului pretins ori a interesului legitim şi reparării pagubei
cauzate, este deschisă oricărei persoane vătămate, însă în condiţiile speciale
prescrise de ansamblul normele cuprinse în legea cadru în materie, nr. 554/2004
a contenciosului administrativ.
Din interpretarea coroborată a prevederilor art.1 şi art.8 din Legea nr.
554/2004 rezultă că, una din condiţiile acţiunii în contencios administrativ este
aceea ca, aceasta să urmărească sancţionarea conduitei autorităţii publice
transpusă în actul administrativ tipic sau asimilat, vătămător pentru persoana
reclamantă.
Astfel, pornind de la premisa clară că aceste două Protocoale nu pot fi
acoperite de categoria actului administrativ asimilat, Curtea de Apel Bucuresti a
expus în continuare argumentele pentru care cele două acte nu sunt nici acte
administrative tipice, în sensul art.2 alin.(1) lit.c) din Legea nr 554/2004 a
contenciosului administrativ.
138
Curtea a arătat de asemenea că, pentru ca un act să fie considerat act
administrativ, condiţiile prevăzute de definiţia legală, trebuie îndeplinite cumulativ,
respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de
putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a
legii, în scopul de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii. Curtea de
Apel București a mai subliniat că, nu toate actele unilaterale emise de
autorităţile/instituţiile publice sunt acte administrative, ci numai cele care sunt emise
în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în
concret a acesteia, cu scopul de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi
obligaţii.
Totodată, instanța de contencios administrativ a apreciat că, cele două
Protocoale litigioase nu au trăsăturile caracteristice ale unui act administrativ tipic,
chiar dacă acestea emană de la autorităţi publice, scopul emiterii lor nefiind
producerea de efecte juridice de sine-stătătoare, specifice dreptului administrativ, ci
doar stabilirea unor proceduri interne de lucru, de cooperare instituţională în domeniul
securităţii naţionale, astfel cum acesta este definit de Legea nr 51/1991 privind
securitatea naţională a României, în vederea accesării şi utilizării acestor proceduri
(set de principii comune, etape/reguli procedurale, etc) cu ocazia îndeplinirii
atribuţiilor legale stabilite în competenţa celor două autorităţi, SRI şi PÎCCJ.
Curtea de Apel București a mai arătat că, în general, se recunoaşte
posibilitatea emiterii unui act administrativ unilateral în comun de mai multe autorităţi
publice, fiind vorba în această ipoteză de o manifestare de voinţă concordantă,
exprimată în regim de putere publică, în vederea executării ori a organizării legii, iar
nu de un acord de voinţă cu scopul de a da naştere, a modifica sau stinge drepturi şi
obligaţii reciproce.
Însă în cazul acţiunilor de faţă, dimpotrivă, cele două Protocoale reprezintă un
acord de voinţă prin care cele două instituţii publice, în îndeplinirea obligaţiilor lor
139
legale în domeniul securităţii naţionale, au stabilit conţinutul dreptului şi obligaţiei
corelative de cooperare instituţională în domeniile legale specializate (ale combaterii
şi prevenirii terorismului, criminalităţii organizate, traficului de persoane, traficului
şi consumului ilicit de droguri, protecţiei informaţiilor clasificate, regimul străinilor
în România, declararea indezirabililor pe teritoriul României etc.), cooperare
constând în: (termeni folosiţi de Protocoale) transmiterea de informaţii, valorificarea
acestora, schimbul de informaţii, date, documente şi materiale, punerea la dispoziţie
a informaţiilor relevante şi utile, corelarea activităţilor, acordarea de asistenţă de
specialitate din partea SRI, transmiterea reciprocă a rezultatelor analizei asupra
criminalităţii, elaborarea şi derularea de către părţi de strategii, acțiuni și programe
comune, etc.
Or, faţă de conţinutul prezentat mai sus, instanța de contencios administrativ
a apreciat că, cele două Protocoale, încheiate în cadrul activităţii de colaborare a celor
două autorităţi publice, nu întrunesc toate caracterele juridice ale actului
administrativ, aşa cum sunt acestea trașate de definiţia legală cuprinsă în art.2 alin.
(1) lit.c) din Legea nr 554/2004. Mai exact, celor două Protocoale le lipseşte
dimensiunea de a da naştere, a modifica sau a stinge raporturi juridice, cu alte cuvinte
de a produce, prin ele însele, efecte juridice (de a naşte/modifica/stinge drepturi sau
obligaţii în privinţa unui subiect de drept/cerc de subiecţi), fiind, dimpotrivă, acte ce
stabilesc proceduri de lucru interne/de cooperare instituţională la nivelul celor două
instituţii care le-au semnat, SRI şi PÎCCJ.
Aşadar, pornind de la definiţia actului administrativ unilateral, Curtea de Apel
București a arătat că, manifestarea de voinţă a celor două instituţii semnatare a
Protocoalelor, SRI şi PÎCCJ, nu s-a circumscris noţiunii de manifestare de voinţă
concordantă, prin care să se asigure organizarea legii/executarea în concret a legii, în
scopul naşterii, modificării sau stingerii de raporturi juridice, ci a fost în sensul
adoptării, prezentării, descrierii unor proceduri interne de cooperare/colaborare
140
instituţională, impuse de dispoziţiile legale în materie de securitate naţională a
României, cu scopul de a da un conţinut clar şi, totodată, comun unui set de reguli,
proceduri în cadrul cooperării instituţionale legale. Iar această cooperare instituţională
legală era prevăzută în dispoziţiile legale din cuprinsul actelor normative ce au fost
indicate ca stând la baza semnării Protocoalelor, prin expresii folosite de legiuitor,
astfel: ”SRI colaborează cu … Ministerul Public, (…); organele prevăzute … au
obligaţia să-şi acorde reciproc sprijinul necesar…; cooperarea în domeniu se
realizează ca Sistem naţional de prevenire şi combatere a terorismului, (…), la care
participă următoarele autorităţi şi instituţii publice: a) Serviciul Român de
Informaţii, cu rol de coordonare tehnică; (…) q) Parchetul de pe lângă Înalta Curte
de Casaţie şi Justiţie; (…); stabilirea procedurilor de comunicare prin protocoale
semnate de instituţiile implicate; încheierea de noi protocoale de colaborare şi
renegocierea protocoalelor deja încheiate; instituţiile competente în realizarea
verificărilor de securitate cooperează, pe bază de protocoale, în îndeplinirea
sarcinilor şi obiectivelor propuse.”
Prin urmare, Curtea de Apel București a reţinut că, manifestarea de voinţă a
celor două instituţii publice semnatare (instituţii cu competenţe şi atribuţii legale în
domeniul securităţii naţionale şi în domeniile specializate arătate), în sensul
configurării conţinutului dreptului/obligaţiei de cooperare/colaborare instituţională,
prin stabilirea unui corp comun de reguli interne de urmat de către acestea, cu ocazia
diferitelor proceduri, inclusiv judiciare, nu a fost exprimată în regim de putere
publică şi nici nu a fost emisă în vederea executării/organizării în concret a legii,
nefiind aptă, prin ea însăşi, a schimba realitatea juridică prin naşterea/modificarea sau
stingerea de raporturi juridice, raporturi ce se stabilesc în planul contenciosului
administrativ între emitent/titularul conduitei administrative şi destinatarul pretins
vătămat (uneori, terţ).
141
Aşadar, Curtea de Apel București a mai arătat că, nu orice manifestare de
voinţă a unei autorităţi/instituţii publice poate avea valenţele unui act administrativ,
ci numai aceea făcută cu intenţia de a produce efecte juridice concrete (a
naşte/modifica sau stinge raporturi juridice). De altfel, doar actele administrative care
sunt producătoare de efecte juridice pot vătăma drepturi sau interese legitime ale
persoanelor, acestea constituind, în concepţia legiuitorului constituant şi a celui
infraconstituţional, constante ale dreptului de a exercita acţiunea în contencios
administrativ.
De asemenea, Tribunalul București, în dosarul nr. 15884/3/2016,
pronunțându-se asupra unei chestiuni prealabile invocate de părți, prin încheierea din
5 iulie 2018, a decis că, ”în concret, în speța de față se solicită a se constata că
Protocolul încheiat între Serviciul Român de Informații și Parchetul de pe lângă
Înalta Curte de Casație și Justiție este un act administrativ de a cărui validitate
depinde legalitatea unor probe administrate în cursul urmăririi penale, respectiv
interceptările realizate de acest serviciu, ale căror transcrieri se află la dosarul
cauzei. Față de argumentele doctrinare expuse anterior, se reține că Protocolul nu
îndeplinește condițiile unui act administrativ, respectiv nu a fost emis de autoritatea
publică prevăzută de lege. Cele două entități care au participat la încheierea acestui
Protocol nu sunt autorități publice în sensul art. 1 alin. 1 din Legea nr.554/2004, ci
reprezintă, fiecare în parte, o instituție publică care nu este similară cu noțiunea de
autoritate publică definită de Legea contenciosului administrativ. Ca atare,
chestiunea invocată în apărare, este apreciată de Tribunal ca excedând dispozițiilor
art. 52 C.pr.pen., întrucât nu reprezintă o chestiune prealabilă de a cărei soluționare
depinde fondul cauzei”.
142
Soluțiile prezentate anterior sunt, de altfel, concordante cu jurisprudența
constantă a instanței supreme. Astfel, Înalta Curte de Casație și Justiție, Secția
de Contencios Administrativ și Fiscal, prin decizia nr. 4257 din 12 noiembrie
2014, definitivă, a apreciat că un protocol încheiat în baza colaborării a două
autorități publice nu reprezintă act administrativ, în sensul prevăzut de art. 2 lit.
c) din Legea nr. 554/2004, nefiind un act administrativ unilateral cu caracter
individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în
vederea organizării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică
sau stinge raporturi juridice.
De asemenea, instanța supremă – Secția de contencios administrativ și
fiscal, prin Deciziile nr.5163 din 25 aprilie 2013 și nr.505 din 5 februarie 2014, cu
privire la natura juridică a ”protocolului” a reținut că ” în general, se recunoaște
posibilitatea emiterii actului administrativ unilateral în comun de mai multe autorități
publice, însă în această situație este vorba de o manifestare de voință concordantă,
exprimată în vederea executării ori a organizării executării legii, și nu de un acord de
voință cu scopul de a da naștere, a modifica și a stinge drepturi și
obligații…Protocolul și actul adițional reprezintă un acord de voință prin care cele
două instituții, în îndeplinirea obligației legale de colaborare, stabilesc conținutul
obligației și dreptului corelativ de furnizare a datelor sus menționate. Manifestarea lor
de voință nu este în sensul emiterii unei manifestări de voință concordante … Este
evident că protocolul în discuție nu are caracter normativ, ci este un act intern al
celor două instituții având ca obiect un schimb de informații între cele două
autorități.”
6. Verificarea legalității administrării probelor este de competența
exclusivă a instanțelor de judecată
143
Judecătorii nu au avut cunoștință de existența protocoalelor de
colaborare dintre PICCJ și SRI și, nefiind în măsură a le analiza, niciunul
dintre aceste protocoale nu a fost de natură să-i influențeze în luarea hotărârilor
judecătorești. Ca atare, este evident că nicio decizie judecătorească nu s-a putut
fundamenta pe aceste instrumente de informare, mai cu seamă că judecătorul sa pronunțat doar asupra actelor de urmărire penală îndeplinite de organele
judiciare și asupra probelor obținute de către acestea. Actele de urmărire penală
sunt supuse cenzurii judecătorului sau instanței de judecată și ele sunt sau nu
legale, în raport cu legea în vigoare la momentul efectuării lor și nu în raport cu
existența vreunui protocol interinstituțional.
Totodată, nu poate fi vorba nici despre imposibilitatea persoanelor acuzate de
a invoca, pe durata urmăririi penale sau a judecății, nulitățile prevăzute de Codul de
procedură penală privind eventualul mod nelegal de administrare a probelor, nulități
pe care legiuitorul le-a prevăzut în vederea protejării dreptului constituțional la
apărare al persoanei, a dreptului la un proces echitabil si la acces efectiv la justiție și
nici despre imposibilitatea instanțelor de a se pronunța efectiv pe legalitatea acestor
probe.
Pe de altă parte, în situația unei suspiciuni de încălcare a competenței
funcționale în efectuarea urmăririi penale, verificarea legalității administrării
probelor este de competența exclusivă a instanțelor de judecată, având în vedere
că toți magistrații au drept de acces la informații clasificate, iar avocatului
inculpatului i se poate acorda acest acces la cerere.
Înalta Curte de Casație si Justiție – Secțiile Unite, prin Decizia
pronunțată în recurs în interesul legii nr. 477/2012, publicată în M.Of., Partea I,
144
nr. 761 din 15.10.2012, a reținut că orice activități de supraveghere tehnică
realizate de alte organe decât cele de urmărire penală sunt sancționate cu
nulitatea relativă, în raport de succesiunea în timp a Deciziilor Curții
Constituționale nr. 51/2016 și nr. 302/2017 și prezumția de constituționalitate a
oricărei dispoziții legale, impunându-se analizarea condiției suplimentare a
producerii unei vătămări a drepturilor părților ori ale altor subiecți procesuali
principali și respectiv a posibilității înlăturării vătămării altfel decât prin desființarea
actului.
Prin această hotărâre, Înalta Curte de Casație si Justiție consfințește, astfel,
principiul aprecierii suverane a instanțelor de judecată asupra unor posibile
încălcări ale dispozițiilor legale survenite cu ocazia punerii în executare a
procedeelor probatorii ale supravegherii tehnice, aprecierea coroborării lor cu
alte elemente probatorii și relevanța acestora în susținerea acuzațiilor aduse
inculpaților.
De asemenea, Înalta Curte de Casație și Justiție a arătat că efectele
Deciziei nr. 51/2016 a Curții Constituționale se referă la măsurile de
supraveghere tehnică dispuse în baza actualului Cod de procedură penală și nu
pot fi extinse și asupra dispozițiilor statuând în aceeași materie din codul
anterior, norme penale prezumate constituționale și apreciate ca atare de către
instanța de contencios constituțional în mai multe decizii, în caz contrar
demersul conducând la nesocotirea principiului instituit de art. 147 alin. 4 din
Constituție și acordării unor valențe mai largi efectelor deciziei sub aspectul
întinderii lor în timp decât cele ale abrogării normei.
145
Prin urmare, nu se poate susține –așa cum a arătat autorul sesizării – că
Ministerul Public ar fi determinat judecătorii, prin încheierea acestor protocoale, să
se supună nu doar legii, ci și unor protocoale de cooperare secretă cu SRI și nici că
aceștia ar fi judecat cauzele, fără să cunoască, în baza unor probe adunate în temeiul
acestor protocoale secrete, care le-au scăpat cenzurii lor.
O interpretare în acest sens ar conduce la situații inacceptabile, în care
orice pretinsă neaplicare sau aplicare pretins greșită a dispozițiilor unei legi (nu
a Constituției României) unei situații de fapt specifice, stabilite într-un anumit
dosar, să poată face obiectul unei sesizări pentru soluționarea unui pretins
conflict juridic de natură constituțională între autoritatea judecătorească și
autoritatea legislativă.
Nu se poate profita de echivocul promovat intens mediatic al
„caracterului nelegal” al protocoalelor P.I.C.C.J. – S.R.I., pentru a se anula toate
eforturile justiției penale din ultimii ani, în măsura în care nu se dovedește
existența unor reale probleme de fond, pentru care există, oricum, remedii legale
în cazurile individuale.
Încercarea de distorsionare a conținutului protocolului încheiat de P.I.C.C.J.
cu S.R.I. în anul 2009 – în direcția invocării generalizate, în toate cauzele penale, a
necompetenței funcționale a organelor judiciare în efectuarea urmăririi penale,
sancționabilă cu nulitatea absolută și cu consecința excluderii tuturor probelor
obținute în acest context – este lipsită de fundament juridic și trebuie combătută,
inclusiv prin prisma atingerii aduse înseși securității raporturilor juridice ce au
fundamentat, la un moment dat, condamnări penale, ce nu mai pot fi repuse în discuție
prin artificii nelegale și de natură a contraveni jurisprudenței CEDO.
146
În opinia majoritară s-a apreciat că, prin încheierea celor două protocoale de
colaborare între Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și Serviciul
Român de Informații, a fost generat un conflict juridic de natură constituțională, iar
soluția rezolvării acestui conflict a fost aceea de a solicita, Înaltei Curți de Casație și
Justiție și celorlalte instanțe judecătorești, precum și Ministerului Public – Parchetul
de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și unităților subordonate, să verifice, în
cauzele pendinte, în ce măsură s-a produs o încălcare a dispozițiilor referitoare la
competența materială și după calitatea persoanei a organului de urmărire penală și să
dispună măsurile legale corespunzătoare.
A admite faptul că, în cadrul contenciosului constituţional se poate
dispune obligarea autorităţilor publice (s.n. în speță, a instanțelor de judecată
și a Ministerului Public) la efectuarea unor activități care, potrivit legii, le
incumbă oricum acestora, ar avea semnificaţia unei schimbări a statutului
Curţii Constituţionale, din arbitru între puterile statului, în parte componentă a
uneia dintre acestea.
Din punctul nostru de vedere instanța de contencios constituțional, a
depășit cadrul specific de soluționare a unui conflict juridic de natură
constituțională, încălcând astfel dispozițiile art.142 alin.(1) din Constituție,
potrivit cărora ”este garantul supremației Constituției.”
Soluționarea conflictelor juridice de natură constituțională nu poate avea
semnificația încălcării chiar de către instanța de contencios constituțional a
competenței altei autorități publice, de aceea examenul său este circumscris
normelor și principiilor constituționale, și nu trebuie să transgreseze cadrul
constituțional, pentru a analiza fapte și acțiuni concrete în raport de norme cu
caracter infraconstituțional.
147
7. Schimbarea, prin Decizia Curții Constituționale, a calității pe care
autorul sesizării i-a conferit-o Parlamentului României, în cadrul prezentului
conflict juridic de natură constituțională
Prin soluția adoptată, admițând existența unui conflict juridic de natură
constituțională între Ministerul Public – PICCJ și Parlament, pe de o parte, și Înalta
Curte de Casație și Justiție și celelalte instanțe judecătorești, pe de altă parte, instanța
de contencios constituțional a schimbat practic calitatea Parlamentului, din
”persoană vătămată”, respectiv autoritatea aparent lezată, așa cum acesta s-a
declarat în conținutul sesizării formulate și l-a găsit, în urma judecății, chiar
”agresor” al Constituției.
Conflictul cu care autorul sesizării a investit Curtea Constituțională s-a
susținut de către acesta a fi între Ministerul Public – PICCJ, pe de o parte, și
Parlamentul României, Înalta Curte de Casație și Justiție și celelalte instanțe
judecătorești, pe de altă parte.
Prin soluția pronunțată, instanța de contencios constituțional a constatat
însă existența unui conflict juridic de natură constituțională între Ministerul
Public – PICCJ și Parlamentul României, pe de o parte, și Înalta Curte de
Casație și Justiție și celelalte instanțe judecătorești, pe de altă parte.
Practic, instanța de contencios constituțional a decis că, atât Ministerul
Public – PICCJ, cât și Parlamentul României, prin lipsa unui control efectiv pe
care Comisia parlamentară asupra activității Serviciului Român de Informații
se impunea a-l efectua și prin votarea, chiar de către Parlament, a rapoartelor
148
de activitate a Serviciului Român de Informații, care conțineau referiri la
încheierea și conținutul protocoalelor, au încălcat Constituția.
8.Autoritățile publice constituționale ce pot fi părți în cadrul unui
conflict juridic de natură constituțională
Potrivit art. 146 lit.e) din Constituția României ”Curtea Constituțională
soluționează conflictele juridice de natură constituțională dintre autoritățile
publice”.
Textul constituțional al art.146 lit.e) operează o distincție între două categorii
de subiecte de drept: titularii dreptului de a sesiza Curtea Constituțională,
enumerați expres de norma constituțională, respectiv autoritățile publice care pot
avea calitatea de parte în conflict și are ca scop delimitarea calităților procesuale
ale acestora în cauza dedusă judecății Curții.
Astfel, prima categorie, prin formularea cererii de sesizare a Curții, acționează
în virtutea dreptului conferit de Constituție, fără a dobândi calitatea procesuală de
parte a conflictului, în vreme ce a doua categorie dobândește calitatea procesuală de
parte a conflictului.
Subiectele de drept pe care Legea fundamentală, în art.146 lit.e), le
îndrituiește a sesiza Curtea sunt limitativ prevăzute, respectiv acestea sunt
Președintele României, Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Primul
ministru și Președintele Consiliului Superior al Magistraturii. Practic, dispoziția
constituțională nu distinge, după cum autoritățile pe care aceste subiecte de drept le
reprezintă, sunt sau nu părți în conflictul cu care sesizează Curtea.
Sub aspectul titularului dreptului de a sesiza Curtea Constituțională,
instanța de contencios constituțional a dezvoltat o bogată jurisprudență (Decizia
149
nr.270 din 10 martie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr.290 din 15 aprilie 2008, Decizia nr.972 din 21 noiembrie 2012, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.800 din 28 noiembrie 2012, Decizia nr.460
din 3 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.762 din
9 decembrie 2013, Decizia nr.261 din 8 aprilie 2015, publicată în Monitorul Oficial
al României, Partea I, nr.260 din 17 aprilie 2015, Decizia nr.68 din 27 februarie 2017,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.181 din 14 martie 2017,
paragraful 55, sau Decizia nr.757 din 23 noiembrie 2017, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr.33 din 15 ianuarie 2018, paragraful 59, sau Decizia
nr.358 din 30 mai 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.473
din 7 iunie 2018, paragrafele 53 și 54).
De asemenea, potrivit jurisprudenței constante a Curții Constituționale [a se
vedea Decizia nr.358 din 30 mai 2018, paragraful 55], autoritățile publice care ar
putea fi implicate într-un conflict juridic de natură constituțională sunt numai
cele cuprinse în Titlul III din Constituție, și anume: Parlamentul, alcătuit din
Camera Deputaților și Senat, Președintele României, ca autoritate publică
unipersonală, Guvernul, organele administrației publice centrale și ale administrației
publice locale, precum și organele autorității judecătorești [Decizia nr.611 din 3
octombrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.877 din 7
noiembrie 2017, paragraful 58], respectiv Înalta Curte de Casație și Justiție,
Ministerul Public și Consiliul Superior al Magistraturii [Decizia nr.988 din 1
octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.784 din 24
noiembrie 2008].
Este adevărat că, potrivit art. 1 din Legea nr. 14/1992, „activitatea
Serviciului Român de Informații este controlată de Parlament. Anual sau când
Parlamentul hotărăște, directorul Serviciului Român de Informații prezintă acestuia
150
rapoarte referitoare la îndeplinirea atribuțiilor ce revin Serviciului Român de
Informații, potrivit legii. În vederea exercitării controlului concret și permanent, se
constituie o comisie comună a celor două Camere. Organizarea, funcționarea și
modalitățile de exercitare a controlului se stabilesc prin hotărâre adoptată de
Parlament”.
Potrivit art.1 alin.(3) din Hotărârea Parlamentului României nr.30/1993
privind organizarea și funcționarea Comisiei comune permanente a Camerei
Deputaților și Senatului pentru exercitarea controlului parlamentar asupra
activității Serviciului Român de Informații, republicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 371 din 18 mai 2017, cu modificările și completările ulterioare
„Comisia veghează la îndeplinirea de către Serviciul Român de Informații a
misiunilor ce îi revin în conformitate cu prevederile legale în vigoare și efectuează
un control concret și permanent asupra activităților Serviciului Român de
Informații”. În exercitarea controlului concret și permanent asupra Serviciului Român
de Informații, potrivit art.5 din hotărâre, comisia se informează permanent și
sistematic cu privire la organizarea și desfășurarea activității Serviciului Român de
Informații, verifică concordanța activității Serviciului Român de Informații cu
Strategia națională de apărare, precum și cu politicile și strategiile de securitate
aprobate, monitorizează modul de îndeplinire de către Serviciul Român de Informații
a cerințelor legale în ceea ce privește măsurile care presupun restrângerea exercițiului
drepturilor și libertăților cetățenești. Totodată, potrivit art.12 din Hotărârea
nr.30/1993 ”lucrările și actele comisiei se supun prevederilor Legii nr.182/2002
privind protecția informațiilor clasificate, cu modificările și completările ulterioare”.
Așadar, unica competență a comisiei parlamentare menționate mai sus este aceea de
a verifica activitatea Serviciului Român de Informații, de a realiza, în concret, un
control parlamentar asupra unei entități aparținând puterii executive.
151
Or, Comisia parlamentară de control a activității SRI nu a reținut, de-a
lungul timpului, nicio neregulă concretă legată de existența protocoalelor, despre
a căror existență a cunoscut, în virtutea obligației de supervizare. În sensul celor
menționate mai sus invocăm, cu titlu de exemplu, concluzia la care această comisie
a ajuns cu prilejul verificării activității SRI pentru anul 2014 și care este concretizată
în raportul întocmit în acest sens, respectiv: „Comisia a constatat că Serviciul Român
de Informații în anul 2014 și-a desfășurat activitatea cu respectarea strictă a
prevederilor constituționale, a reglementărilor naționale în materie, precum și a
normelor naționale, comunitare și internaționale referitoare la protecția
drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățeanului, fapt ce a asigurat
legalitatea și corectitudinea proiectelor de realizare a securității naționale”.
Constatări similare se regăsesc și în Rapoartele aceleiași Comisii comune
parlamentare, care au vizat activitatea Serviciului Român de Informații în anii 2011
și 2012.
În opinia majoritară s-a susținut că, textul art.146 lit.e) din Constituție conferă
Curții Constituționale, nu numai atribuția de a constata existența conflictelor juridice
de natură constituțională, ci și pe aceea de a soluționa aceste conflicte. Prin urmare,
s-a mai arătat că, în exercitarea acestei atribuții, instanța de contencios constituțional
aplică o procedură în două trepte, și anume analiza existenței conflictului juridic de
natură constituțională și, în măsura unui răspuns afirmativ, indicarea conduitei de
urmat de către autoritățile publice implicate în conflict.
Deși instanța de contencios constituțional a decis că, protocolul încheiat în
anul 2009 între PICCJ și SRI încalcă Constituția, iar protocolul încheiat în anul 2016,
între aceleași instituții, dar având alți semnatari în calitate de conducători ai celor două
instituții, încalcă parțial Constituția și, deși a apreciat că și Parlamentul, alături de
152
Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, ar fi
încălcat Constituția – prin lipsa unui control efectiv pe care Comisia parlamentară
asupra activității Serviciului Român de Informații se impunea a-l efectua și prin
votarea, chiar de către Parlament, a rapoartelor de activitate a Serviciului Român de
Informații, care conțineau referiri la încheierea și conținutul protocoalelor – , soluția
pronunțată nu conține nici o referire la faptul că Parlamentul, în calitate de
legiuitor, ar trebui să facă ceva, să acționeze într-un anume mod, ci, din contră,
statuează drept cale de rezolvare a așa-zisului conflict, doar ca, instanțele de
drept comun și, respectiv, parchetele să efectueze verificări, să respecte și să
judece în cauzele/dosarele aflate în curs de judecată sau de urmărire penală,
conform Codului de procedură penală, respectiv să constate, în ce măsură s-a
produs o încălcare a dispozițiilor referitoare la competența materială și după
calitatea persoanei a organului de urmărire penală și să dispună măsurile legale
corespunzătoare, ceea ce acestor organe judiciare oricum le incumba ca
obligație, conform atribuțiilor stabilite prin legile lor de organizare și
funcționare.
*
Pentru toate aceste considerente apreciem că, Ministerul Public – Parchetul de
pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, prin încheierea celor două protocoale de
colaborare cu Serviciul Român de Informații, și-a exercitat competențele prevăzute
de Constituție și lege, fără să își aroge competențe care, potrivit Constituției, să
aparțină Parlamentului, astfel că nu se poate pune în discuție o eventuală încălcare
a principiului colaborării loiale între puterile statului, astfel cum acest principiu a
fost dezvoltat și explicitat în jurisprudența Curții Constituționale ca reprezentând o
prelungire a principiului separației și echilibrului puterilor în stat (a se vedea în acest
sens, Decizia Curții Constituționale nr.1.431 din 3 noiembrie 2010, publicată în
153
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.758 din 12 noiembrie 2010, Decizia Curții
Constituționale nr.1 din 4 ianuarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr.135 din 23 februarie 2011, Decizia nr.460 din 13.11.2013, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.762 din 09.12.2013, Decizia nr.261 din
08.04.2015, paragraful 49, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.
260 din 17.04.2015, Decizia nr.68 din 27.02.2017, paragraful 123, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.181 din 14.03.2017 și Decizia nr.611 din
03.10.2017, paragraful 139, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr.877 din 07.11.2017).
*
* *
Față de toate aspectele menționate mai sus, considerăm că:
– în cauză nu a existat și nu există un conflict juridic de natură
constituțională între Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de
Casație și Justiție, pe de-o parte, și Parlamentul României, Înalta Curte de
Casație și Justiție și celelalte instanțe judecătorești, pe de altă parte, deoarece nu
sunt întrunite elementele constitutive ale unui conflict juridic de natură
constituțională, astfel cum acestea au fost stabilite în jurisprudența Curții, în cadrul
fixat chiar de instanța de contencios constituțional pentru acest tip de cauze;
– conduita Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție de a
încheia protocoale cu Serviciul Român de Informații nu a fost de natură a
determina un blocaj instituțional, întrucât, prin conținutul lor aceste protocoale
nu au reprezentat decât o detaliere a modului în care fiecare dintre cele două
instituții se impunea a-și exercita atribuțiile conferite de lege în domeniile
menționate expres în cele două protocoale, astfel că,
154
– nu s-a putut stabili o depășire din partea Parchetului de pe lângă Înalta
Curte de Casație și Justiție a limitelor de competență pe care legea i le conferă;
-nu s-a putut stabili o imixtiune din partea Parchetului de pe lângă Înalta
Curte de Casație și Justiție în competențele conferite de Legea fundamentală
Parlamentului României;
– nu s-a putut stabili o încălcare a principiului cooperării loiale între
autorități din partea Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.
JUDECĂTORI,
Prof.univ.dr. Mircea Ștefan MINEA
Dr. Livia Doina STANCIU
OPINIE CONCURENTĂ
1.Analizând cele două protocoale, respectiv „Protocolul de cooperare între
Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Serviciul Român de
Informaţii pentru îndeplinirea sarcinilor ce le revin în domeniul securităţii naţionale”
(Protocolul nr.003064 din anul 2009) şi „Protocolul privind organizarea cooperării
între Serviciul Român de Informaţii şi Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie
şi Justiţie pentru îndeplinirea sarcinilor ce le revin, potrivit legii” (Protocolul nr.03656
din anul 2016), se observă că acestea au, într-o măsură semnificativă, temeiuri legale
diferite, cel puţin sub aspectul invocării unor hotărâri ale Consiliului Suprem de
Apărare a Ţării (CSAT).
155
Astfel, se constată că Protocolul nr.003064 din 2009 are temeiuri diverse,
eterogene (în ce priveşte forţa juridică a actului respectiv, materia sa, domeniul de
reglementare).
Nu aceeaşi este situaţia Protocolului nr.03656 din 2016, care se întemeiază
exclusiv pe prevederi ale unor norme legislative primare (Legea fundamentală, lege
sau ordonanţă de urgenţă a guvernului) în cauzele privitoare la infracţiunile contra
securităţii naţionale prevăzute în titlul X din Codul penal, infracţiunile de terorism şi
cele săvârşite de cadrele militare ale Serviciului Român de Informaţii, în aplicarea
prevederilor art.138-144 din Codul de procedură penală. Totodată, sunt invocate
prevederile Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr.6/2016 privind unele măsuri
pentru punerea în executare a mandatelor de supraveghere tehnică dispuse în procesul
penal, care, la art.IV pct.1., stabilesc fără echivoc faptul că: „…Condiţiile concrete de
acces la sistemele tehnice al organelor judiciare se stabilesc prin protocoale de
cooperare încheiate între Serviciul Român de Informaţii cu Ministerul Public,
Ministerul Afacerilor Interne, precum şi cu alte instituţii în cadrul cărora îşi
desfăşoară activitatea, în condiţiile art.57 alin.(2) din Codul de procedură penală,
organele de cercetare penală speciale”.
Distinct de acesta, însă, Protocolul nr.003064 din 2009 se întemeiază şi pe
prevederile a nu mai puţin de 9 hotărâri ale CSAT.
2.Consiliul Suprem de Apărare a Ţării este o autoritate de nivel constituţional,
consacrată de cap.V Administraţia publică din Constituţie, secţiunea I Administraţia
publică centrală de specialitate, art.119, astfel: „Art.119: Consiliul Suprem de
Apărare a Ţării organizează şi coordonează unitar activităţile care privesc apărarea
ţării şi securitatea naţională, participarea la menţinerea securităţii internaţionale şi la
apărarea colectivă în sistemele de alianţă militară, precum şi la acţiuni de menţinere
sau de restabilire a păcii”.
Astfel cum doctrina a subliniat de-a lungul timpului, acest organism nu
reprezintă un „guvern paralel”, ci o autoritate a administraţiei publice centrale,
autonomă faţă de Guvern (nu atât în ceea ce priveşte componenţa sa, o parte dintre
membrii Guvernului fiind şi membri CSAT, în condiţiile legii, ci sub aspectul
atribuţiunilor sale distincte), care este prezidată de Preşedintele României.
156
Se constată că sfera atribuţiilor CSAT a fost lărgită odată cu revizuirea
Constituţiei, în anul 2003, din raţiuni ce vizau în mod esenţial aderarea României la
Tratatul Nord-Atlantic (NATO), respectiv regândirea mecanismelor forţelor armate,
în contextul integrării României în Uniunea Europeană, dar aceste atribuţii rămân
stabilite expres şi limitativ în textul constituţional – aspect specific autorităţilor
publice instituite prin voinţă constituantă. Prin urmare, din coroborarea textului
constituţional cu cel al legii, rezultă că atribuţiile CSAT se referă la securitatea ţării
şi apărarea naţională, în general, precum şi la coordonarea unitară a participării
forţelor armate române la menţinerea securităţii internaţionale, acţiuni de menţinere
şi restabilire a păcii, apărarea în sisteme de alianţă militară etc. (a se vedea, cu privire
la atribuţiile CSAT, prevederile art.4 din Legea nr.415/2002 Legii nr.415/2002
privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării).
3.Totuşi, cel puţin una dintre hotărârile CSAT la care face referire Protocolul
nr.003064 din 2009 are în vedere aspecte diferite de scopul şi activităţile principale
ale CSAT, ea referindu-se la combaterea corupţiei, fraudei şi spălării banilor
(Hotărârea CSAT nr.17/2005). Fără a ignora faptul că problematica marii criminalităţi
poate şi trebuie să constituie o preocupare a autorităţilor publice cu competenţe în
materie, necesitând a fi abordată în mod sistematic şi integrat, rămâne cu totul neclară
şi lipsită de temei constituţional introducerea în cadrul competenţelor CSAT, şi
reflectarea subsecventă în cadrul protocolului anterior amintit, a unor aspecte ce ţin
de aplicarea legii penale şi procesual penale – aspecte ce cad sub incidenţa autorităţii
judecătoreşti, potrivit Cap.VI din Constituţie – Autoritatea judecătorească, Secţiunea
1 Instanţele judecătoreşti şi Secţiunea a 2-a Ministerul Public (a se vedea, cu titlu
exemplificativ, art.124, art.126, art.131, art.132 din Constituţia României).
4.În acest mod, se creează cadrul pentru ca o autoritate a administraţiei publice
centrale – CSAT – să intervină în mod nepermis în cadrul competenţelor autorităţii
judecătoreşti, fiind susceptibilă de a adăuga la lege, respectiv la cadrul normativ ce
reglementează urmărirea penală, şi excedând astfel cadrului constituţional, consacrat
de articolele din Constituţie mai-sus citate.
O dificultate majoră în restabilirea ordinii juridice constituţionale este generată
şi de faptul că respectivele hotărâri ale CSAT nu sunt publice (nefiind cert nici dacă
şi-au păstrat sau nu caracterul secret, respectiv nivelul de secretizare şi nici măcar
dacă mai sunt în vigoare). În condiţiile în care aceste informaţii nu au fost accesibile
Curţii Constituţionale, afectarea de către CSAT a cadrului legal şi constituţional –
inclusiv prin determinarea încheierii/definirea temeiului respectivului protocol şi a
157
activităţilor care s-au desfăşurat în baza acestuia -, poate fi presupusă sau chiar
evidentă, dar rămâne nelămurită.
La nivel de principiu, stabilirea conduite părţilor în conflict ar trebui precedată
de constatarea şi completarea în mod corespunzător a însuşi temeiului conflictului
juridic de natură constituţională, şi anume hotărârile CSAT, precum şi a modului în
care CSAT ar fi putut orienta/direcţiona activitatea respectivelor autorităţi şi instituţii
publice, în acest fel.
5.Mai mult, din actele depuse la dosarul cauzei nu se poate constata faptul că
Parlamentul şi-a îndeplinit obligaţia de a examina şi verifica, în mod efectiv şi nu
doar formal, activitatea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, aşa cum este expres
stipulat în art.2 al Legii nr.415/2002 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului
Suprem de Apărare a Ţării, astfel: „Art.2. Activitatea Consiliului Suprem de Apărare
a Ţării este supusă examinării şi verificării parlamentare.”
6.În privinţa naturii juridice a actului intitulat „protocol”: acesta este, sub aspect
juridic, un act administrativ cu caracter normativ care, în doctrina şi legislaţia altor
state europene, poartă denumirea de „regulament”.
În acest sens, actul îndeplineşte ansamblul trăsăturilor prevăzute în definirea
legală a acestei categorii de acte juridice.
7.Astfel, potrivit art.2 alin.1.lit.c) din Legea nr.554/2004 a contenciosului
administrativ, prin act administrativ se înţelege actul unilateral cu caracter individual
sau normativ, emis de o autoritate publică, în vederea executării ori a organizării
executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice.
De asemenea, în conformitate cu prevederile art.2 alin.1 lit.b) din aceeaşi lege,
autoritate publică este orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care
acţionează în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public.
Din examinarea acestor texte legale rezultă că, pentru a fi în prezenţa unor acte
administrative, este necesară îndeplinirea următoarelor condiţii: să fie emise de
autorităţi publice, acţionând în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui
interes public; să fie emise în vederea executării ori a organizării executării legii; să
fie emise pentru a statua raporturi juridice; să aibă un caracter unilateral.
8.Apare evident că actele juridice purtând titulatura de protocol au fost emise
de autorităţile publice semnatare, acţionând în regim de putere publică, pentru
satisfacerea – în concepţia autorilor acestora – a unor interese publice şi în vederea
158
executării ori a organizării executării legii, precum şi pentru a crea anumite raporturi
juridice concrete între aceste instituţii şi între persoanele care funcţionează în cadrul
lor.
9.Cu privire la caracterul unilateral al acestui tip de act trebuie subliniat că
acesta se conservă şi atunci când actul este emis de două sau mai multe autorităţi
publice împreună, dacă se păstrează celelalte trăsături menţionate anterior.
10.În acest sens, esenţial pentru determinarea caracterului său unilateral nu este
criteriul cantitativ, al numărului de autori/semnatari ai acestuia, ci criteriul calitativ
al conţinutului său.
Sub acest aspect, este unilateral actul juridic care se adresează îndeosebi şi în
mod preponderent nu conduitei autorilor/semnatarilor actului, ci a altor subiecte de
drept (în cauza de faţă – procurori, respectiv, ofiţeri, experţi etc.), terţe în raport cu
edictarea acelui act.
Ca aspect teoretic şi practic(jurisprudenţial), o asemenea distincţie privind
caracterul unilateral al actului juridic, după conţinutul său, este deja un loc comun în
doctrina şi jurisprudenţa altor state europene2
.
Toate aspectele mai-sus precizate sunt în considerarea faptului că, în temeiul
normelor stabilite de protocoale, au fost reglementate activităţi ale unor persoane din
cadrul instituţiilor semnatare, privind urmărirea penală, în mod esenţial privind
mandatele de supraveghere tehnică, precum şi alte aspecte considerate a fi de
cooperare interinstituţională.
11.De principiu, în cauzele complexe, cum sunt şi cele privind conflictele
juridice de natură constituţională, în etapa pregătitoare/prealabilă dezbaterilor, au o
importanţă specială actele, documentele şi informaţiile complete, relevante, care
provin de la autorităţile publice sau alte persoane juridice sau organizaţii care fie sunt
părţi ale conflictului juridic de natură constituţională, fie sunt terţi, însă asupra lor se
pot răsfrânge consecinţele unei decizii de constatare a acestuia. De altfel, acestea au
obligaţia, în temeiul art.76 din Legea 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea
Curţii Constituţionale, să comunice informaţiile, documentele şi actele pe care le
deţin, dacă ele sunt cerute de Curtea Constituţională pentru realizarea atribuţiilor sale,
respectiv pentru a-şi fundamenta soluţia adoptată în cauză.
2 R.Chapus, Droit administratif general, tome 1, par.541, Montchrestien,Paris
159
Astfel, este de subliniat faptul că sfera subiectelor între care pot purta conflicte
juridice de natură constituţională este circumscrisă expres de dispoziţiile Constituţiei,
astfel cum au fost ele interpretate în jurisprudenţa Curţii (respectiv autorităţile publice
consacrate de Titlul III din Constituţie), dar efectele deciziei de constatare a unui
conflict juridic de natură constituţională pot fi nu numai directe, ci şi indirecte sau
chiar difuze, cu privire la alte entităţi sau persoane.
Judecător,
Conf.univ.dr.Simona-Maya Teodoroiu

Leave A Comment

%d bloggers like this: